夫妻财产关系多元化之应对
论文提要：
由于夫妻财产关系日益多元化和复杂化，而法律和有关司法解释规定的较为原则、抽象，审判实践中遇到一些特殊的财产类型，对其如何定性，如何分割，是摆在民事法官们面前的一个重要课题，为专门应对这一新情况，本文就近年来出现的一些特殊类型的共同财产，提出一些粗浅的实务性见解和对策。首先从最具争议的“彩礼”（聘金）入手，讨论了其定性和分割时的变通，强调了原则性和灵活性的有机统一；其次分析了夫妻婚姻关系存续期间的分居，其各自所得仍要遵循权利义务相一致原则，不能搞“一刀切”，如果认为只要有夫妻名份，双方各自所得即为共同财产，这是不公平的；此外，对资产收益、孳息、保险金、私房钱等从法理的角度进行审视，并将私房钱、特殊动产和未成年人等亦纳入视野加以分析研究，以求对一线审判人员有所裨益。总之，涉及夫妻共同财产的处理，既要严格依法办案，又要考虑情理和社会效果，要具备足够的能力、素质应对之。全文共9000余字。
作者简介：
李志刚，男1962年生，山西省朔州市中级人民法院在职法官。
张向阳，男，1964年生,山西省朔州市中级人民法院在职法官。
随着社会的不断向前发展，夫妻财产关系日益呈现多元化、复杂化的趋势，为适应形势发展的需要，更好地规范夫妻财产关系，减少纠纷，修改后的婚姻法专门增设了夫妻个人财产制度，作为法定财产制的组成部分。由于有关司法解释的规定，较为原则、抽象、审判实践中遇到一些特殊财产类型，处理时没有具体明确的规定参照执行，使法院在审理离婚案件时，对个人财产和共同财产的界线模糊不清，理解不一，导致认定事实时存在过多的不确定性和偏差，损害了一方或双方当事人的合法权益，也有损于法律的严肃性和统一性。下面对有关离婚案件中一些特殊财产类型作一下归纳总结。
一、关于赠与和索要。离婚案件当事人常因恋爱期间或结婚时依当地风俗习惯而给付对方及家人的钱物属赠与还是索要，双方各执一词，互不相让。人民法院在处理此类纠纷时，因其均为习惯使然，对于存在讨价情形的，其索要的成份较为明显，定性时还易于分辩；而对于一方未开口，另一方早已足额将彩礼等费用筹备齐全，主动交付对方，看起来似乎赠与的成份又较为明显，而当事人亦以此为抗辩理由。如果机械地适用有关条文，将其以赠与对待，势必会造成事实上的不公平，加剧双方当事人之间的对立情绪，甚至留下治安隐患，引发社会不安定因素。既影响当事人对司法公正的信心，也违背了民事审判平衡各方利益，疏导双方矛盾，消除不满情绪的价值取向。
1、 民事法律行为的核心是意思表示。以交付一定财物作为恋爱、订婚和结婚的前提条件，这种习俗里面常常包含有一种非自愿的被迫的因素，而违反这个“规则”的后果是十分严重的，因此隐含有一定的强制性和胁迫要挟的性质。而真正的赠与是出于内心的真实意思表示，对自己享有所有权 的财物自主处分的行为。要准确区分赠与还是索要，必须抓住是否是真实意思表示，探究其交付财物的行为是否出于“本意”、“原意”。按理说依当地风俗习惯主动给予对方一定的钱物（彩礼类），表面上相对方也没有作出索要钱物的意思表示，似乎是赠与。但仔细分析一下此时此刻交付人的心理状态，可以发现，对于经济文化还不太发达的地区，特别是贫困山区农村来说虽然是按风俗交付了一定数额的财物，数额虽因各地民俗的差异而有所不同。但因他们收入菲薄，全家省吃俭用积攒多年，从牙缝里抠下的全部积蓄，就是为了要娶回一房媳妇，每分每厘都来之不易，其向对方父母家人交付彩礼及财物，实质上是迫于风俗所产生的舆论压力，屈从于当地民俗形成的“亚文化”之强大规范力量，并非内心自愿。他们巴不得白娶一房媳妇。此外，撇开建立小家庭所需大额费用不说，如不“礼尚往来”，事先送钱送礼，则会被自然推定为缺乏诚意，为人吝啬，从而丧失建立婚约关系甚至恋爱关系的机会。即使自由恋爱，也摆脱不掉这种与主流文化并存的“亚文体”所形成的强大惯性。这种情况下交付钱物，由于意思表示不自，存在瑕疵，故其不属民事法律行为，当然不能认定为赠与，应以索要论。而索要的财物如结婚时间不长或因素要造成对方生活困难的，应酌情退还。
对于一方或双方父母为了子女婚姻的成就和美满，在登记后再购置或给付钱物（不包括嫁妆），不管婚前是否有此意愿，只要是将钱物全用在小俩口身上，都应认定为赠与行为，其所形成的财产则以共同财产处理。这也符合给付方的本意，反映了他们的真实意思表示。实践中，还有婚姻登记前一方筹备的钱款，婚姻登记后才交付并购置财物或该笔存款过户到一方或双方名下；登记前一方购置、建造的房屋，登记后才过户到夫妻一方或双方名下的情况。这种情形仅仅是赠与行为在时间上的先后差别而已，不影响赠与的性质。除非对所赠财物的归属指明或有约定，否则其所形成的财产为共同财产。但是在分割时，要考虑其来源、数额和城乡经济收入差别及不同收入阶层有不同的承受能力等因素，合理分割，必要时可全部分给一方。比如在农村地区的离婚纠纷，双方共同生活时间很短，甚至数月，离婚时，女方将全部由男方家人举债置办的家财带走一半，这对男方来说是相当不公平的，也是致命的。因为，人财两空，债台高筑，岁月不饶人，等苦干十年八载缓过这一口气时，已逾而立之年，再娶媳妇难上加难。将来源于一方的共同财产判归该方，最大限度地保护其合法权益是非常必要的。这样处理还可以杜绝借婚姻骗取财产的假结婚现象。
有的法官认为，一方或双方父母为小家庭的建立投入巨资，也有迫于风俗习惯或对方的某种压力而为，同样存在意思表示不自由的情形，这时应以索要论。特别是对于经济能力偏低的收入阶层。但承受能力达到什么程度才能确保意思表示真实，是很难找到这样一个固定的标准的。同一收入阶层，其经济承受能力亦受自身家庭的境遇等各种因素影响而不尽相同。另外，人各有志，有的人虽然有承受能力，却不一定愿为儿女“包办”一切；有的人虽财力有限，却愿意为子女“包办”一生……。如果非要搞一些条条框框来划分哪些情况是赠与，哪些是索要，是很难操作的，同时这样处理也不一定能保证依法公正地处理财产问题，使当事人满意。因此将此类情况形成的财产认定为共同财产，把对弱者的保护和双方利益的平衡，放在分割上，而不是在定性上纠缠，更符合公正与效率原则。
当然，对于嫁妆这一类婚前来源于一方、时间界线明确的财产，应当认定为个人财产。
二、关于不动产和特殊动产。汽车、房屋等法律法规规定需要登记才发生所有权转移的这一类财产，要注意与赠与和继承中的不同之处。一方婚前拥有的房产，如约定给付另一方或双方共有，光交付而不变更登记，其所有权不发生转移。只有履行了过户登记手续，所有权才真正转移到受赠人名下。而对于继承，就无须再以是否过户登记来界定是否取得财产权利。因为继承权本身就是一种权利，因法定事由而取得。继承人已经对被继承的财产享有了权利，也即有了一种在先权，此时不登记过户，未实际占有，也不影响其对该项财产享有的权利，如结婚登记前取得继承权，登记后才实际占有该项财产，仍为婚前个人财产。同理，商品房预售亦此，因为虽然房屋尚未建成，产权证尚未办理，但当事人已因预售合同登记依法取得了预售房产权，有了在先权，故不再以是否登记发放正式的产权证作为取得该项财产的界线。
对于这一类财产在处理时，如双方对价值有争议，又协商不成，在双方条件相当的情况下，可以通过“竞价”的方式，来决定该财产的归属及对另一方的补偿数额。出价相同时，应照顾女方。
三、关于分居期间的收入。离婚夫妻往往在提起离婚诉讼前就已因关系恶化而分居。对于这段时间各自所负的债务，最高院司法解释就此类情况作出过明确的解释，即分居期间各自所负的债务，如其收入未用于家庭共同生活，则为个人债务。但是分居期间各自所得，能否作为个人财产呢？笔者认为，婚姻关系存续期间双方或一方劳动经营收入以及用该收入购置的财产，理应为共同财产，法律也是这样规定的。但是必须有一个前提，即双方建立合法的婚姻关系后即具有了一种特定的人身关系，而且不止如此，有了特定的身份只是一种表面的现象，关键还要履行自己的各项义务：如同居义务，共同料理家务的义务，共同抚养、教育子女的义务，以及共同赡养的义务等，还要互相关爱、照顾，总之要存在真正意义上的夫妻共同生活之事实。这也是婚姻这个身份契约存在的基础。所以最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》第五条曾规定，“已登记结婚，尚未共同生活，各自出资购置，各自使用的财物原则上归各自所有”。其道理就在于权利义务的相一致。既然双方因关系恶化而分居，各自收入未用于家庭共同生活，夫妻关系名存实亡，婚姻形同一个没有内容的“空壳”，此时各自所得的收入及所购置的财产无疑归各自使用管理，亦应原则上归各自所有。如果登记后尚未共同生活的时间很短，各自出资购置并使用的财物，其所出资金还是婚前各自所得的收入，当然更是个人财产从而归各自所有，不再分割。如果仅仅登记，一直未共同生活，而不是未来得及共同生活，尽管各项财产权利取得时间在登记后，也不宜笼统地将各自所得认定为共同财产。
四、关于知识产权。婚前完成创造发明的智力成果，婚后才取得财产收益的，该笔收益应认定为个人财产。因为，完成发明创造，仅仅取得并享有知识产权的人身性质的权利，并不意味着其必然可以转化为现实的财产收益，仅仅是一种期待利益，还不是确定的、可预期的收益。婚后取得报酬或收益，看起来是婚姻关系存续期间取得，并由期待利益转化为现实的财产收益，实质上仍为一方个人财产。因为该项财产权利婚前即已由一方享有，婚后实际取得，当然不改变个人财产的性质。对于婚后完成的智力成果，离婚时未产生现实的财产收益，财产权利未取得，当然不存在是否共有。但最高人民法院司法解释规定，对这种情况可根据具体情况，对另一方予以适当照顾。因为该项成果的取得毕竟包含着夫妻另一方的贡献或劳动分工。当然，如该智力成果没有可能产生效益或根本不准备产生财产收益，比如创作了一幅画，准备收藏，则应当不予考虑照顾，更谈不上分割。因为没有产生现实的财产收益，共同财产还无从谈起。如智力成果和收益均为婚后取得，则当然为个人财产。
对于先同居，后登记结婚，同居后登记前完成的智力成果所产生的收益，不能认定为夫妻共同财产。因为婚姻关系的产生是以登记为标志的，夫妻共有关系的形成取决于夫妻法律上的人身关系的成立为前提条件。登记前，尽管开始了共同生活，但不受法律保护。
另外，在婚姻关系存续期间，一方因出版、申报权利、展览、推销其作品或工业产权时，所负债务，如该项知识产权的预期收益由双方分享，则债务亦由双方分担。这符合权利义务相一致原则。但在具体处理时，亦可让另一方少分担一点，以示照顾。
五、关于孳息和资产收益等。孳息无论是天然孳息还是法定孳息，虽然也是一种期待利益，但它是较为确定的、可预期的收益，无论依自然规律产生，还是法律规定产生，其确定性较强。另外，孳息是依附于主物的，主物权利转移，孳息也随之转移。主物权利不发生转移，则孳息权利也不转移。故对婚前一方积蓄的银行存款、债券或其他财产，在婚后所产生的孳息，按法律规定应为一方所有。即使婚后，该孳息一直未予使用，本人亦再无其他收入，日常生活所需均由对方一人的收入维持，仍然应认定为个人财产。对其因此而导致的共同财产的减少，离婚时给一方当事人造成的不公平，只能通过对付出较多一方进行适当照顾，或加大帮助的力度来衡平双方的利益。同样，如一方婚前购买的彩票，婚后摇奖时中奖，根据物权原理，从权利附随于主权利，该笔奖金为一方个人财产。
对于婚前缴纳或购买的股金或证券等以及婚后用个人财产购买的股票，婚姻关系存续期间所产生的股息、红利或风险价差收益，亦应认定为一方个人财产。因为虽然一方面这种期待的收益具有不确定性和不可预期性，另一方面购买股份、证券等，特别是在二级市场上炒作，不仅是一种投资行为，同时也是一种经营行为，这其中风险与收益并存，盈亏不定。而不像存款和债券等，利息固定，不担风险，到期连本带利皆可收回。故甚收益实质上也是一种经营收入。但这种经营性特点，不能改变所有权中收益权能的享有者。根据物权原理，谁享有所有权，谁即享有占有、使用、收益和处分的权利。前述利益，理应由资产所有者享有。如另一方作出一定贡献，付也不少劳动，应按照婚姻法第四十条的精神，予以适当补偿。当然，如发生亏损，亦应由夫妻双方分担，但要以实际享有的收益的一半为限，超出部分另一方离婚时不予分担。
对于一方婚前所有的厂房、车辆、机器和生产工具等，婚后所取得的租金收益，应如何定性？根据物权原理，所有权的取得同样不以占有、使用、收益为条件，不管共同管理经营时间有多长，也不有因达到一定时效而共享所有权。因为我国没有时效取得制度。既然所有权没有变化，其所产生的收益亦仍归原所有者，即仍为一方个人财产。但处理同上。
六、关于保险、社会保障金和各种补贴。婚姻法第十八条规定，一方因身体受到伤害获得的医疗费、残疾人生活补助费、人身保险金等具有强烈人身属性的费用为个人财产。此外，已有定论的还有复员转业军人从部队带回的医药补助费、回乡生产补助费、转业费和高原工作的高原生活补助费均为个人财产。这里要把握两点：（1）与人身紧切相关；（2）是个人生活之必要保障。故对于辞职补偿金（买断工龄款）、下岗安置费之类的财产，应认定为个人财产，审判实践中对这一类型的财产定性各地法院已有判例。
根据上述原则，医疗保险、失业保险、养老保险和工伤保险等应为个人财产。虽然从来源上看，这类财产中的一部分是逐月从工资收入中按比例缴存累积之结果，另一部分由用人单位等额缴存。虽然相当一部分是婚姻关系存续期间所积累起来的各项保险金，都是共同生活期间工资收入的一种预留，但劳动者在履行劳动合同时，同时亦依法享有社会保障的权利，用人单位亦按月依法为其缴纳一定数额的保险金以备不测，具有强烈的人身属性，与个人身份密切相关，专户存储，专款专用，且为其本人患病、失业、退休和工伤时的生存保障，他人无权享用。军人住房补贴，根据总参、总政、总后制定的《军队转业干部房补暂行办法》规定，应为个人财产。该项补贴针对未享受福利性住房的军人本人，拨专户存储，只在购房修房时凭证拔付，不付本人。军人住房公积金以及职工住房公积金亦此。
当然，在具体处理离婚案件分割财产时，还应考虑另一方情况，如无收入来源，无过错等。当全部社会保障基金都被一方带走时，对另一方应予以适当照顾或加大帮助力度来保护其合法权益。
对于因名誉权、荣誉权、姓名权、肖像权等以及人格权利益受到侵害所获得的赔偿金，当然更是个人财产。
职工退休时单位支付的住房补助，是职工工资住房消费部分的积累，是原先被扣除部分的补偿，是职工必要劳动创造的价值，应为夫妻共同财产。婚姻关系存续期间通过房改取得的房产，带有政策福利性而且一对夫妻只享有购买一处公房的权利，其房价工龄折扣是以男方和女方的工龄来计算的，无论以哪一方名义购买，均为夫妻共同财产。不管离婚时是否取得产权，留有房屋的一方应给另一方以房价一半的经济补偿。
七、私房钱。夫妻双方在共同生活中，有时各自会有节余，也即婚姻关系存续期间，各自或双方劳动收入，在日常生活中没有全部消费掉，其节余部分的积累则一方或双方自行保管，这就是所谓的“私房钱”。由于从来源上看，该项财产权利的取得是在婚后，是共同财产的节余，故应认定为夫妻共同财产。无论是善意积攒，还是恶意积蓄，无论以谁的名字存储或用其购买证券等，都不应当归属某一方个人所有，否则侵犯了对方的财产权。
八、关于农村承包经营权。农村承包经营权是承包者对承包的土地或自然资源在一定期限内享有的占有、使用和收益的权利，是用益物权。这种权利作为一种权能是不可分割的，而经营耕种的收益则可以分割。故对婚前一方以个人名义承包，婚后未进行较大投入，结婚时间也不长，另一方虽不享有承包经营权，但离婚时要将净收益的一半补偿对方。如以共同财产进行了投资，还应在离婚时，将历年所投入的共同财产累计的一半退给另一方，类似于以共同财产与他人合伙经营的处理原则。
如婚后以一方或双方的名字承包，夫妻共同出资，共同经营，共同收益，共担风险，则双方都享有承包权，经营收益在离婚时按共同财产分割。无论离异一方是否移居他乡，承包经营权仍受法律保护。既可解除承包合同，也可变更承包合同，在村委会协助下，直接将经营权转让，由受让方（包括对方当事人）给予一定补偿。如土地被征用或投资入股，可直接享有属于自己的那部分补偿和股份收益。如本人无法耕种时，可由村委会协助，将经营权拍卖。
对于嫁出去的妇女在集体耕种的口粮田（94年后取消），只要户口未迁走，就有享有使用权及各种补偿费用或收益。而责任田只要承包合同未解除或变更，仍享有承包经营权。其定性与处理同上。
九、各类比赛的奖金。一方参加各种文艺、科技比赛和体育竞技活动荣获的奖牌，当然是个人财产。奖牌体现更多的是一种与人身密不可分的荣誉权，且获奖者独自享有人格权利，具有排他性。但如将奖牌转让、拍卖、转化为现实的财产收益，配偶一方是否享有部分权利？答案是肯定的。比照知识产权的处理原则，就可以发现，奖牌奖杯一经折价变现。形成现实的财产权利，依照婚姻法精神，如将在共同生活期间获得的奖牌变现，其所得资金应为夫妻共同财产。即使离婚时尚未卖出去，也应考虑对另一方以适当照顾。除非无法流通或永远收藏，则另当别论。
对于婚后比赛所获奖金，由于一方比赛中取得优异成绩离不开另一方的支持和贡献，事实上也正是另一方家庭内部劳动分工，才确保一方全身心地投入大赛前的训练，进行充分的备战。其所取得的成就，亦无不浸透着另一半的付出，正如一首歌中唱到，“军功章上有你的一半也有我的一半”。所以，比赛所获奖金，无疑应由夫妻二人共享。如果机械地搬用法律条文，不管婚前婚后，只要是比赛所获资金一律因其带有人身属性认定为个人财产，是不能切实地保护当事人特别是在“台后”无私奉献的一方的权益的。如一方不仅将全部精力放在家庭，而且还用共同收入为另一方学习、训练进行投资，即还存在共同财产的无形化。对于这种情况，婚姻法第四十条专门作了规定，虽然该条针对财产有约定的情况，但处理没有约定的财产时，完全可以参照执行。一方离婚时主张权利的话，另一方应作出一定补偿。当然，对于特殊贡献所作出的荣誉奖品或奖金，如见义勇为奖，应认定为个人财产。
十、关于个人财产转化问题。婚姻法修正案增设了个人特有财产制度后，为维护该制度的贯彻实施，个人财产向共同财产转化的规定已经取消，不再适用。但对由此给一方特别是妇女一方造成的事实上的利益失衡，如何救济呢？例如，当房屋、贵重生产资料、生活资料和责任田等均由婚前一方购置、承包使用，婚后一起共同生活数十年，所得收入均用于日常生活消费，未有积蓄。此刻，离婚时仍孑然一身，两袖清风地离去，这是不公平的。岁岁年年，抚儿育女，操持家务，共同劳动，却对管理、使用、经营的房产、生产资料等仍然不享有任何权利。一朝醒来，已被抛弃，这无异于一场恶梦。对此类情形，应比照新修改的婚姻法第四十条规定的共同财产无形化和对知识产权期待利益的处理原则。由另一方给予合理的经济补偿和照顾。还可以通过加大经济帮助的力度来平衡双方的利益。这也正是新出台的婚姻法司法解释已予关注的。
审判实践中，对于一方婚内用个人资金购置的财物定性不一，有的法官认为只要一买成物品，而且均为共同生活之需而购置，其行为本身可推定为一种赠予，即为共同财产；有的法官认为应追根溯源，从资金来源决定，谁出钱即为谁的财产。笔者同意后一种意见。理由为：1、前一种意见仍然为过去宽泛的共同财产制度的惯性作用下的认识，不符合新修改的婚姻法精神。实质上又是个人财产转化制度的翻版；2、前一种意见与物权原理相悖。从货币到商品（即购置财物）仅仅是财产形态的变化，是商品之间的变换，所有权并没有发生转移。对一方用个人资金购置的财物因占有、使用从而享有其所有权，这种取得既不是原始取得，也不是继受取得，是没有法律依据和法理基础的。除非有约定，凡婚后个人出资购置财物皆为共同财产或购置时对该项财产的归属有言在先，则另当别论；3、赠予的意思表示必须是明示的，默示不能产生所有权转移的法律后果，故不能推定为赠与。
十一、关于未成年人保护。根据《民法通则》、《未成年保护法》等法律规定，对于离婚家庭中的未成年人应当在分割共同财产时给予考虑。即分割前，先将与抚养教育该未成年人等额的财产分离出来，确认为该未成年人享有权利，明确到他们的名义下，而且要合理监督有步骤地使用，以防止抚养一方将这部分财产改变用途或不负责任地消费掉，切实保障未成年人健康顺利的成长。建议制定司法解释时予以考虑。
民事审判实践中，遇到的很多问题常常是纷繁复杂，千差万别，一定要具体问题具体分析，既要依法办事，又不囿于法，要紧扣立法宗旨，灵活运用。有人说“法律是关于善良与公正的技艺”、“民事审判是一门充满艺术的活动”，的确如此。同时审判活动也是一种创造性劳动。法律不可能细化到每一具体案件必须运用哪几条法律的程度。案件事实不总是与法律相适应，为了实现公正，法官不得不重新发现法律。这当然需要法官具有足够的素质。作为中国的法官不能脱离中国的“国情”，特别是民事审判工作更不能回避这种“本土”的文化心理特点。因此将法律摆在第一位的同时，还要考虑情与理，而情理的判断具有一定的柔韧性，不像一般事实认定那样直观，这就也又要求审判人员具有较高的职业素质和良知。审判活动不仅仅是简单的搬用条文，进行三段论推理，而常常是综合考虑现行的法律，盛行的道德，正义的观念，社会利益的平衡等各种因素。机械地依法条办事，常常会使判决结果与正义相悖。
国家发展改革委关于印发全国发展改革系统关于开展法制宣传教育的第五个五年规划（2006—2010）的通知
国家发展和改革委员会
国家发展改革委关于印发全国发展改革系统关于开展法制宣传教育的第五个五年规划（2006—2010）的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市、新疆生产建设兵团发展改革委、经贸委（经委）、物价局：
为贯彻落实《中共中央、国务院转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划〉的通知》（中发〔2006〕7号）和《全国人民代表大会常务委员会关于加强法制宣传教育的决议》精神，做好全国发展改革系统“五五”法制宣传教育工作,我委制定了《全国发展改革系统关于开展法制宣传教育的第五个五年规划（2006-2010）》（以下简称“五五”普法规划）。现印发给你们，请结合本地区、本部门实际情况，做出具体安排，认真组织实施。
法制宣传教育是落实依法治国基本方略的基础性工程。深入开展法制宣传教育，是贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神的重要任务，是全面推进依法行政、建设法治政府的内在要求，也是全面落实科学发展观，推进社会主义和谐社会建设，顺利完成“十一五”规划各项任务的重要保障。各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局要高度重视法制宣传教育工作，采取切实措施，落实“五五”普法规划确定的各项目标和任务，进一步增强干部职工社会主义法治理念，进一步提高依法行政的能力和水平，全面推进法制建设，为开创发展改革工作的新局面做出贡献。
附：全国发展改革系统关于开展法制宣传教育的第五个五年规划（2006—2010）
中华人民共和国国家发展和改革委员会
二○○六年六月九日
附：
全国发展改革系统关于开展法制宣传教育的
第五个五年规划（2006—2010）
在党中央、国务院的正确领导下，全国发展改革系统顺利实施了“四五”法制宣传教育规划，全系统依法决策、依法行政的能力和水平不断提高，对正确履行各项职责起到了重要的支撑和推动作用。为适应依法治国、依法行政进程加快的新形势，进一步提高广大干部职工法律素质，提高依法行政的能力和水平，保障“十一五”规划目标的实现，根据《中共中央、国务院转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划〉的通知》，以及《全国人民代表大会常务委员会关于加强法制宣传教育的决议》的要求，结合本系统特点，特制定全国发展改革系统法制宣传教育第五个五年规划。
一、指导思想和目标
（一）指导思想
第五个五年法制宣传教育工作的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕发展改革中心工作，按照依法治国基本方略和建设法治政府的要求，坚持法制教育与法治实践相结合，坚持法制教育与道德教育相结合，坚持法制教育与发展改革业务工作相结合，深入开展法制宣传教育，为实现“十一五”规划目标，构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会营造良好的法治环境。
（二）目标
第五个五年法制宣传教育工作的总体目标是，通过实施“五五”普法规划，深入开展法制宣传教育和法治实践，使发展改革系统干部职工社会主义法治理念进一步增强，依法行政的能力和水平进一步提高，法制建设全面推进，各项工作纳入法制化轨道，形成依法决策、依法行政、依法管理的新局面，全面推动发展改革系统各项工作。具体目标是：
1、各级领导干部法制理论水平和依法决策、依法管理经济和社会事务的能力明显提高，在宪法和法律范围内活动的观念进一步增强，能够自觉接受各级人大和群众的监督，在学法、守法和用法中起到表率作用。
2、广大干部职工能够全面熟悉国家的基本法律法规，更加牢固树立有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿的观念，掌握与发展改革工作密切相关的法律法规，更好地运用法律手段管理经济和社会事务，依法处理各种矛盾和问题，不断提高工作效率和工作质量，自觉维护国家和社会利益，全心全意为人民服务。履行行政许可、行政审批、行政处罚等职能的重点行政执法人员，能够正确理解、熟练掌握和应用与本职工作密切相关的法律法规，真正做到依法办事、公正执法、严格执法。
3、各项法制工作取得显著进展，立法进程明显加快，立法质量进一步提高，主要领域有法可依；行政执法依据明确，行政执法责任制得到落实，行政执法意识和水平进一步提高；行政复议和应诉工作切实加强，行政执法监督机制进一步健全；机关内部法制工作制度进一步完善。
二、主要任务
（一）结合实际，深入学习法律法规
加强法律知识学习是依法行政的重要基础。各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局要紧紧围绕“十一五”规划总体目标，制定法律知识学习计划，认真落实学习任务。
1、深入学习宪法和国家基本法律制度。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。学习宪法是法制宣传教育的基础性、根本性的重点工作。要努力提高干部职工的宪法意识，牢固树立宪法的权威。进一步学习国家基本法律制度，培育干部职工民主法制观念、爱国意识、保密意识、社会责任意识以及国家安全统一意识。
2、深入学习规范政府行政行为的法律法规。发展改革系统是政府重要的职能部门，必须把握好规范行政行为的法律依据、法定程序、法定权限以及应承担的责任。重点学习《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《公务员法》等规范行政行为的法律法规，以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》等依法行政方针政策和依法行政基本理论，加快推进依法行政进程。
3、深入学习与发展改革工作密切相关的专业法律法规。一是要认真学习加强和改善宏观调控，保持经济平稳较快发展方面的法律法规。各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局在促进经济发展中承担着宏观调控、经济管理的重要职责，必须重点学习掌握投资管理、规划、计划、财政金融、产业结构调整、自主创新、节约能源、能源安全、价格管理、公共安全等方面的法律法规。二是要认真学习社会发展领域和可持续发展方面的法律法规。按照科学发展观的要求，发展改革系统必须在促进经济社会协调发展、依法解决人民群众关心的热点和难点问题等方面发挥重要作用，这就需要全面学习掌握教育、卫生、文化、社会保障、促进就业、人口、资源利用、环境保护、安全生产、农村土地征用和承包流转、信访等方面的法律法规。三是要认真学习完善社会主义市场经济体制方面的法律法规。发展改革系统负有对经济体制改革进行总体指导和综合协调的职责，必须学习掌握好完善基本经济制度、规范各类市场主体行为、市场交易、市场监管等方面的法律法规。四是要认真学习改革开放方面的法律法规和国际经贸规则。随着经济全球化进程的加快和加入世界贸易组织过渡期的基本结束，对外开放领域进一步扩大。不断提高对外开放水平，依法处理新形势下出现的新问题，迫切需要学习掌握好利用外资、对外经济贸易等方面法律法规，重要国际条约、世贸规则、其他重要的国际经贸规则以及国际惯例。
4、及时学习新颁布和新修订的法律法规。随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，我国立法进程将进一步加快。要及时将“五五”法制宣传教育时期新颁布的法律法规纳入学习内容，认真学习，深刻领会，结合实际工作贯彻执行。
5、认真学习社会主义思想道德建设理论。胡锦涛总书记关于社会主义荣辱观的重要论述，是新时期社会主义思想道德建设的总结和升华，是科学发展观的重要组成部分，是进一步推动精神文明建设的重要指导方针。广大干部职工要根据中央关于依法治国和以德治国相结合的要求，在加强法制教育的同时，深入学习以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观，提高思想道德觉悟，增强诚实守信、遵纪守法、艰苦奋斗等方面的意识，把社会主义荣辱观教育贯穿到法制教育与法治实践当中。
（二）突出重点，加大法制宣传力度
做好法制宣传工作是普法工作的重要任务，要结合发展改革中心工作，针对法制建设的突出问题和薄弱环节，明确不同时期、不同阶段宣传主题、宣传重点，切实做好法制宣传工作。
法制宣传的重点是：紧紧围绕加强和改善宏观调控，大力开展投资管理、规划、计划、经济运行、产业结构调整等方面法律法规的宣传；围绕建设资源节约型、环境友好型社会，大力开展利用资源、节约能源、环境保护、循环经济等方面法律法规的宣传；围绕建设创新型国家，大力开展增强自主创新能力等方面法律法规的宣传；围绕建设社会主义新农村，大力开展加快农业和农村发展、增加农民收入、保护包括进城务工人员在内的农民利益等方面法律法规的宣传；围绕人民群众关心的热点和难点问题，大力开展劳动和社会保障、促进就业、农村土地征用和承包流转、国有企业改制、治理乱收费等方面法律法规的宣传；围绕整顿市场经济秩序，深入开展价格、招标投标等方面法律法规的宣传；围绕牢固树立社会主义荣辱观，大力开展“八荣八耻”社会主义道德教育。通过法制宣传，使公民、企业以及其他组织深入了解与发展改革工作密切相关的法律法规，增强遵法守法意识，强化对政府行为的监督。
（三）注重实践，大力推进依法治理
推进依法行政、依法治理是法制宣传教育的根本目的。要坚持法制宣传教育与法治实践相结合，推动发展改革系统法制建设上一个新台阶。
1、加快立法步伐，不断提高立法质量。积极推进投资管理、规划编制、经济运行调节、产业结构调整、自主创新、能源发展、资源节约、循环经济、综合交通发展、区域协调发展、市场准入、价格监管、项目建设管理、国民经济动员，以及促进非公有制经济发展等方面立法，尽快改变发展改革工作部分法律缺位、法律法规不配套的状况。
2、落实行政执法责任制，进一步提高执法水平。认真贯彻实施《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，根据《行政许可法》和《行政处罚法》等规范政府行政行为的法律法规，抓紧梳理执法依据，及时清理、修改、废止不适应形势要求的行政执法依据。完善和推广执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制，探索建立执法质量考核评议制度和案卷评查制度。
3、认真做好行政复议工作，保障和监督行政机关依法行使职权。坚持严格依法办案，有错必纠，努力使行政复议的过程成为化解矛盾的过程。创新行政复议案件审理方法，不断完善办案协作制度，加强上下级机关、同级机关之间以及机关内部法制工作机构与业务部门的沟通、协作和配合，进一步提高行政复议工作质量和水平。
4、加强机关内部法制工作制度建设，保障各项工作有序推进。紧密结合业务工作特点，建立健全行政许可、行政审批、规章制定、行政复议、行政应诉、法律顾问、政务公开等制度。
三、工作要求
（一）提高认识，加强领导
法制宣传教育是落实依法治国基本方略的基础性工程。深入开展法制宣传教育，是贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神的重要任务，是全面推进依法行政、建设法治政府的内在要求，也是全面落实科学发展观，推进社会主义和谐社会建设，顺利完成“十一五”规划各项任务的重要保障。各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局要充分认识加强法制宣传教育工作的必要性和重要性，增强做好法制宣传教育工作的自觉性、责任感和使命感，精心组织实施好“五五”普法规划。
加强对法制宣传教育工作的领导。根据“四五”普法工作经验，做好法制宣传教育工作，各级领导重视是关键，组织落实是保证。各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局主要领导要亲自过问法制宣传教育工作，把实施“五五”普法规划摆到重要议事日程。要成立法制宣传教育领导小组，并要建立健全法制宣传教育定期会议、年度工作汇报、工作监督等制度。要建立法制、办公室、人事、机关党委等方面参加的法制宣传教育工作机构，充实法制工作力量，保证工作人员相对稳定。工作机构要做好法制宣传教育的指导、协调、监督、考核、验收工作。要将法制宣传教育工作经费列入本部门的财政预算，专款专用，并根据经济发展情况，逐步加大对法制宣传教育经费的投入，保证法制宣传教育工作的正常开展。
（二）突出特点，增强针对性
各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局要结合各自工作特点，围绕不同时期须着力解决的突出矛盾和问题，确定法制宣传教育的目标、任务和要求，制定措施，抓好典型，推广经验，确保法制宣传教育工作取得实效。各地发展改革委、经贸委（经委）要重点围绕推进经济社会领域的重大改革、加强固定资产投资管理、扩大居民消费、调整和优化产业结构、增强自主创新能力、加强资源节约和环境保护、推进区域协调发展、实施科教兴国战略等方面开展法制宣传教育。各地经贸委（经委）还要抓好对企业经营管理人员法制宣传教育工作的指导，进一步增强企业经营管理人员诚信守法、依法经营和依法管理观念。各地物价局要重点围绕贯彻落实《价格法》及其相关的配套法规规章，整顿价格秩序，加强价格监管等方面，深入开展法制宣传教育，特别要加强对价格执法人员的法律知识培训。
（三）完善制度，建立健全保障机制
加强制度建设是法制宣传教育走上经常化、规范化轨道，形成长效机制的重要保障。要认真做好制度的建立与完善工作，把法制宣传教育各项任务落到实处。
1、继续坚持领导干部法制学习制度。坚持领导干部带头学法。完善党组理论学习中心组集体学法制度、领导干部法制讲座制度，保证每年以党组名义进行二次以上法制讲座，使领导干部法制学习制度化、规范化。要把学习、掌握运用法律知识以及依法办事能力情况作为各级领导班子年度考核重要内容。
2、建立健全干部职工法制学习制度。紧密结合实际，制定严密的学习计划，明确学习的重点和目标要求，保证学习措施制度化。要采取形式多样、生动活泼的学习方法，坚持自学和集中学习相结合，提高学习效果。要确保学习时间，每人每年自学时间不少于90小时，并要认真做好读书笔记；定期组织集中学习，每人每年集中学习的时间不少于50小时。
3、建立健全法律知识培训制度。根据法制宣传教育规划确定的目标和任务，按照《干部教育培训工作条例（试行）》，制定切实可行的教育培训计划，根据不同的培训对象确定不同的培训内容，按需施教。既要做好基本法律知识培训，又要做好专业法律法规培训；既要做好一般干部的培训，又要保证领导干部的培训。领导班子成员五年内至少参加二次以上法制轮训，一般干部每年至少参加一次法制培训。对重点行政执法人员要建立健全岗位法律知识培训制度，定期举办培训班。
4、建立健全法律知识考核制度。推行年度综合法律知识测试与重点法律知识测试，检验学习效果。要把法律知识测试成绩以及学法用法情况作为干部年度考核和任用考察的重要内容。对履行行政许可、行政审批、行政处罚、行政复议和诉讼、信访管理职能等重点行政管理和行政执法人员，要建立执法情况考核制度，每年要开展行政执法情况的检查考核，并把考核结果同各单位、各岗位人员工作业绩、奖惩挂钩。对专业行政执法人员，要严格实行执法资格考试制度，坚持持证上岗、亮证执法。
5、建立健全法制宣传教育工作监督检查制度。加强对法制宣传教育规划和年度计划落实情况的督促检查，探索法制宣传教育量化指标，完善评价体系。下级发展改革委、经贸委（经委）和物价局每年底要向上一级部门报送本部门当年法制宣传教育工作总结和下一年工作计划安排。
（四）创新形式，注重效果
在继续坚持实践证明是行之有效的普法方式方法的同时，适应社会发展和科技进步趋势，不断创新载体、创新形式、创新手段，努力使法制宣传教育体现时代特点，提高法制宣传教育的效果。既要继续利用好法制培训、法制讲座等传统法制教育形式，认真学习法律法规条文，又要组织“以案说法”、庭审旁听，增强感染力和说服力。既要充分发挥好广播、电视、报刊、橱窗、专栏等传统宣传媒体的作用，又要充分发挥现代网络平台的作用，在本部门门户网站、纵向网站上设立法制宣传教育专栏，发布普法动态，建立法律法规规章资料库。既要抓好经常性法制宣传，又要充分利用各种专项法律法规宣传月、宣传周、纪念日，采取法制文艺、影视法制展播等形式，组织开展专题宣传，营造学法用法的良好氛围。
四、组织实施和安排
第五个五年法制宣传教育规划从2006年开始实施，到2010年结束。分三个阶段实施。
（一）动员部署阶段
从本规划下发起到2006年9月，国家发展改革委要成立法制宣传教育领导小组，设立法制宣传教育办公室，负责指导、协调、监督、考核、验收全系统的法制宣传教育工作。办公室由法规司、办公厅、人事司、机关党委、价格司组成，法规司负责日常工作。各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局要认真做好“五五”法制宣传教育的启动工作。
制定规划。根据本规划，结合本地区、本部门实际，制定适合自身特点的“五五”法制宣传教育规划，做好组织、宣传、发动等工作。2006年底前，要将本地区、本部门的“五五”法制宣传教育规划报国家发展改革委法制宣传教育办公室备案。
编印教材。国家发展改革委组织编写全国发展改革系统“五五”法制宣传教育读本，作为法制宣传教育的参考教材，确保干部职工的学习需要。各地可根据实际，编写适合本地区、本部门实际的普法教材，报国家发展改革委法制宣传教育办公室备案。
（二）组织实施阶段
2006年10月—2010年，各地要根据上级部门的要求，以及本地区、本单位工作需要，制定切实可行的年度工作计划，明确法制宣传教育的重点和任务，认真组织实施。
培训骨干。国家发展改革委负责培训各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市和新疆生产建设兵团发展改革委、经贸委（经委）和物价局的法制宣传教育骨干；各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局负责培训本地区、本部门的法制宣传教育骨干。
开展专题活动。利用《节约能源法》、《价格法》、《招标投标法》等法律实施10周年之际，大力开展各种专项宣传活动。对新颁布的与发展改革系统履行职责密切相关的法律法规要及时组织开展相应的专题宣传活动。
开展阶段性督促检查活动。国家发展改革委在规划实施中期将组织有关人员，对各地法制宣传教育工作情况进行抽查，鼓励先进，督促后进。各地可根据具体情况，对本地区、本部门法制宣传教育进行阶段性督促检查。
加强工作交流。国家发展改革委将利用刊物、网络和会议等形式，交流工作经验。通过《法制工作与建议》及相关网站的法制宣传教育专栏，介绍各地工作动态，推广典型经验。各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局，要切实加强对本地区、本部门法制宣传教育工作交流和经验推广工作的指导。
（三）总结验收阶段
2010年，各地发展改革委、经贸委（经委）和物价局要在做好年度法制宣传教育工作的同时，研究制定普法验收方案和标准，通过实地考察、听取汇报、审阅档案、召开座谈会、抽样调查、交叉互查等形式，认真做好本地区、本部门“五五”法制宣传教育的总结验收和表彰工作。国家发展改革委将在此基础上，全面总结，评选全国发展改革系统“五五”法制宣传教育先进单位和先进个人，并进行表彰。
附件：
重点学习法律法规规章文件目录
一、宪法、国家基本法律和规范政府行政行为的法律法规
●党和国家关于民主法制建设的方针政策：
《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》（江泽民同志在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告）
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
《中共中央、国务院转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划〉的通知》
《全国人民代表大会常务委员会关于加强法制宣传教育的决议》
《全面推进依法行政实施纲要》
《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》
●宪法和国家基本法律：
《宪法》
《全国人民代表大会组织法》
《国务院组织法》
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
《全国人民代表大会议事规则》
《全国人民代表大会常务委员会议事规则》
《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》
《反分裂国家法》
《民族区域自治法》
《香港特别行政区基本法》
《澳门特别行政区基本法》
《专属经济区和大陆架法》
《立法法》
《民法通则》
《刑法》
●规范行政行为的主要法律法规：
《行政许可法》
《行政处罚法》
《行政诉讼法》
《行政复议法》
《国家赔偿法》
《行政监察法》
《公务员法》
《国家安全法》
《保守国家秘密法》
《审计法》
《行政法规制定程序条例》
《规章制定程序条例》
《法规规章备案条例》
《信访条例》
《行政监察法实施条例》
《社会团体登记管理条例》
《事业单位登记管理暂行条例》
《国家赔偿费用管理办法》
《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》
《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》
《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》
二、与发展改革工作密切相关的专业法律法规
《可再生能源法》
《节约能源法》
《煤炭法》
《电力法》
《价格法》
《预算法》
《中国人民银行法》
《商业银行法》
《对外贸易法》
《中小企业促进法》
《公司法》
《证券法》
《招标投标法》
《劳动法》
《安全生产法》
《产品质量法》
《环境保护法》
《水污染防治法》
《大气污染防治法》
《固体废物污染环境防治法》
《环境噪声污染防治法》
《环境影响评价法》
《清洁生产促进法》
《土地管理法》
《农村土地承包法》
《城市房地产管理法》
《标准化法》
《粮食流通管理条例》
《中央储备粮管理条例》
《价格管理条例》
《企业债券管理条例》
《电力供应与使用条例》
《电力设施保护条例》
《产品质量认证管理条例》
《土地管理法实施条例》
《城市房屋拆迁管理条例》
《城市居民最低生活保障条例》
《工伤保险条例》
《失业保险条例》
《外汇管理条例》
《农药管理条例》
《监控化学品管理条例》
《民用爆炸物品管理条例》
《中共中央、国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》
《国务院关于投资体制改革的决定》
《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》
《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》
《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》
《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》
《国务院办公厅关于加快推进再就业工作的通知》
《企业投资项目核准暂行办法》
《外商投资项目核准暂行管理办法》
《境外投资项目核准暂行管理办法》
《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》
《国家发展改革委中央政府投资项目公示试行办法》
《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法》
《创业投资企业管理暂行办法》
《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》
《价格违法行为行政处罚规定》
《政府制定价格行为规则》
《制止价格垄断行为暂行规定》
《价格监测规定》
《禁止价格欺诈行为的规定》
《制止牟取暴利的暂行规定》
《价格违法行为举报规定》
《价格违法行为行政处罚实施办法》
《政府价格决策听证办法》
《关于商品和服务实行明码标价的规定》
《价格行政处罚程序规定》
《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》
《中介服务收费管理办法》
《关于制止低价倾销行为的规定》
《行政事业性收费标准管理暂行办法》
《收费许可证管理办法》
《政府制定价格成本监审办法》
《价格评估机构资质认定管理办法》
《价格鉴证师注册管理办法》
《价格评估人员执业资格认定管理办法》
《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》
《国家高技术产业发展项目管理暂行办法》
《国家以工代赈管理办法》
《清洁发展机制项目运行管理办法》
《清洁生产审核暂行办法》
《外债管理暂行办法》、
《境内外资银行外债管理办法》
《产业结构调整指导目录（2005年本）》
《外商投资产业指导目录（2004年修订）》
《中西部地区外商投资优势产业目录（2004年修订）》
《钢铁产业发展政策》
《汽车产业发展政策》
《煤炭经营监管办法》
《国家认定企业技术中心管理办法》
《工程咨询单位资格认定办法》
《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》
《工程建设项目货物招标投标办法》
《工程建设项目施工招标投标办法》
《工程建设项目勘察设计招标投标办法》
《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》
《评标专家和评标专家库管理暂行办法》
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》
《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》
《国家发展改革委办公厅关于改进和完善企业投资项目核准程序有关规定的通知》
《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》
《国家发展改革委关于进一步加强中央党政机关等建设项目管理和投资概算控制的通知》
《国家发展改革委关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》
