论无过错责任原则
顾海莉、夏波
内容提要：
在归责的发展史上，自罗马法以来，均坚持过错责任原则，“无过错即无责任为一著名的法律格言。随着社会的发展，工业事故、公害事故的大量出现，由受害人举证证明加害人的过错几乎不可能，各国基于公平正义的法律精神和照顾弱者稳定社会的政策考虑，相继规定了无过错责任原则，也称无过失责任原则，将该原则视为特别原则，仅适用法律规定的特别情形，随着社会经济的快速发展，交易安全越来越重要，在合同领域就出现了严守合同的原则，本文就对无过错责任原则的适用范围、与相关原则的区别等方面进行探讨，以便更好的适用近代民法的这一理论原则
引言：
19世纪被资产阶级学者称为机器和事故的年代，由于工业化的进程导致出现了大量的工业事故，这也成了当时最严重的社会问题，在那一时期，由于受传统法律理论的限制，对工业事故的处理主要适用过错责任，根据这一原则，受害的工人必须举出资本家有过错时方能获得赔偿。不仅如此，资本家还可以引用共同过错以使自己免责。这种情况的出现使得工厂主难以败诉。由于阶级矛盾的激化和工人阶段的斗争，使得资本家们不得不缓解双方的矛盾以达长久稳定的统治，在19世纪末期，对于工业事故，资产阶级逐渐采用了无过错原则，又称无过失责任原则。1884年德国制定了＜＜劳工伤害保险＞＞，该法首次推行了工业事故社会保险制度，使工伤事故的无过失责任得以实施①。随后，各资本主义国家相继制定了类似的规定。无过错责任的出现是和保险制度联系在一起的，它的最初实施表面是资本家作了让步，实际上是资本家无任何损失，因为那时资本家已采取了私人保险制度，廉价的保险费，且该笔费用都是从工人身上搜刮的，使得这一赔偿原则最终是羊毛出在羊身上，但毕竟也是法律的进步，美国学者巴兰庭在1916年发表了＜＜哈佛法律评论＞＞一文，第一次提出了无过失责任，随后在很多危险作业领域采用了这一赔偿责任原则，在合同的违约责任中，也逐渐适用这一原则。
无过错责任的概念
按照大陆法系的过错归责原则，显然，债务人无须对不可归责于自己的原因所导致的损害承担责任，但在法律作出特别规定的场合，即使不履行合同或者损害的发生是由于不可归责于双方当事人的原因所导致时，一方当事人也可能会承担法定的特殊责任，即为无过错责任或无过失责任（英文名为no fault liability或liability without fault）据考证这个概念是美国学者巴兰庭于1916年在＜＜哈佛法律评论＞＞上发表的一篇关于交通事故的文章中提出的。
无过错责任的法律特征
无过错责任是与过错责任相对应的术语，是为弥补过错责任的不足而设立的制度，它在性质上已不具有一般法律责任的含义，因为任何法律责任都以过错为基础，从而体现法律责任对不法行为的制裁和教育的作用②，因此，无过错责任实际上是对侵权责任的教育制裁等职能的否定，因而不具备侵权责任原有的含义，其宗旨在于对不幸损害之合理分配，亦即gsser教授特别强调之分配正义③。无过错责任的法律特征在于：
第一，无过错责任适用于损害后果的发生为不可归责于双方当事人所导致的场合。在无过错责任中，任何一方当事人在主观中并不存在故意或者过失，这是适用该责任的前提，如果可归责于任何一方当事人的事由就属于过错责任。
第二，无过错责任是与过错责任相并列的责任形式，当然并不意味着对等，从法制发展进程看，该责任又可称为过错责任的补充，是否承担责任由法律特别规定，在大陆法系国家，由于肯定了过错责任是违约和侵权的一般和基本形式，为了防止无过错责任和过错责任发生不必要的重叠，有的通过民事基本法确定了这种无过错责任，有的通过判例加以规定，至于法律规定于何种场合下发生无过错责任取决于法律基于实现社会公平和正义所作出的明确表态。
第三，无过错责任的宗旨在于合理补偿损失。过错责任的发生根据是违反合同的当事人具有主观过错或侵权人具有主观过错，因此要求有过错的当事人承担责任可以同时实现惩罚功能和补偿功能。在无过错责任的情况下，由于当事人并无过错，惩罚功能也就失去了目标，而只能保留其补偿功能，在合同领域“无过错责任的基本思想只在于合理分配不幸损害，而不在于惩罚不履行合同；因而它只具有补偿作用而无惩罚作用”①。
第四、无过错责任限制了一般免责事由的适用，在过错责任情况下，当事人可以提出法定免责事由，免除其对损害后果的责任，如不可抗力为过错责任的一般免责事由，但在无过错责任情况下，包括不可抗力在内的法定免责事由的适用都受到限制。＜＜民法通则＞＞第107条规定：因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外，虽然目前没有特别法对除外规定作特别解释，但该规定乃顺理成章，且不悖于国外实践。
第五，因果关系是决定责任的要件，在过错责任的前提下，行为人是否承担民事责任，最终取决于他有无过错，而在无责任情况下，行为人是否承担责任并不取决于他有无过错而取决于他的行为和物件与损害后果之间是否有因果关系，而在合同领域只要行为（作为或不作为）最终导致合同的不能履行，且不论该行为的发生原因如何，行为人都要对自己的行为承担责任，即法律已认定当事人的行为与损害后果间有直接联系。
无过错责任与相关责任的比较
严格责任。严格责任（strict liability）主要是在英美法系中采用的概念，按照学者的解释，严格责任是指当被告造成了对原告的某种明显的损害，应对此损害负责，与严格责任相对应的是过失责任，即被告虽造成了明显的损害，但须有故意和过失才负责，而在严格责任中，主要考虑的是被告的行为和损害之间的因果关系②。在侵权责任中，严格责任不同于无过错责任，因为严格责任虽然严格，但非绝对，在严格责任下，并非表示加害人就其行为发生之损害都应承担责任，各国立法都承认加害人可提出特定抗辩或免责事由②，如第三人的过失行为就是抗辩事由，法国学者卡塔拉通过比较法国侵权法和英美侵权法，认为严格责任与法国法中的过错推定大体相同④。因此，严格责任表面上不考虑损害是出于故意或能否通过合理的注意而避免损害就可以确定被告的责任，但实际上是从损害事实的发生中推定被告有过错，不过被告可以通过证明损害是由于受害人的过失、第三人的过失、自然原因造成而减轻和免除责任。无过错责任仅考虑行为与损害之间有无因果关系，并且侵权的无过错责任很多都以保险为存在前提，而严格责任并不考虑投保事实，另外，英美法系中的严格责任也被广泛运用于合同领域，其与合同中无过错责任也存在较大差别，首先无过错责任为大陆法系中辅助过错责任的例外和补充，当然现在很多学者认为无过错责任逐渐成为现代合同违约责任的主要原则，但也有人持不同意见。相反，严格责任是英美法系中的主要形式，它不从属于任何既定的责任形式，事实上在英美法系中只有依照严格责任承担责任，以及依照挫败理论不承担责任两种情况⑤。其次，无过错责任强调的是事变的情况下即在不可抗力中于法律的特别规定下承担责任，而严格责任认为如果符合挫败理论的条件，债务人不承担责任。再次，大陆法系对于合同下无过错责任的范围易于确定，主要为不可抗力和情势变更。但在英美法系中挫败理论是在审判实践中确立的，故其范围不尽明确，事实上严格责任包含了债务人有过错和债务人无过错两种不同情况①。由此可见在合同领域中的两种责任形式的社会价值取向也是不相同的，无过错是为了公平的分配损失而设立的责任的形式，而英美法系中的严格责任甚至可以说就是为了便捷的处理债权人与债务人之间的争议，而绝不是为了使债务人的行为获得肯定性或否定性的评价。②
无过错责任与过错推定责任
在民法上，过错推定是指原告能证明所遭受的损害是由被告所致，而被告不能证明自己没有过错，法律上就应推定被告有过错应负民事责任③。过错推定又可分为一般过错推定和特殊过错推定。一般过错推定，指在某些情况下，侵害他人人身财产并造成损害的负民事责任，但如果加害人能证明损害不是由于他的过错所致，可以免除责任。特殊过错推定指行为人必须证明有法定的抗辩事由的存在，以表明自己是无过错的，才能对损害后果不负责任④。一般来说只有不可抗力、第三人的过错、受害人的过错下才能免责，因此，此种过错推定和无过错责任极为类似，有学者把无过错责任分为绝对无过错与相对无过错，而相对无过错即相当于过错推定⑤，但两者实际上有根本的区别，第一，从责任的性质上看，无过错责任不具有对违法行为的制裁性，而在于对受害人提供补偿，补偿功能是它的一个很重要的法律特征（见前文），至于因何发生这种损害行为“则是现代社会必要经济活动，实无不法性可言"⑥.因此,它不能起到预防不法行为之作用,而过错推定仍然是以过错为归责原则,只是法律加大了加害人的注意义务,因此过错推定还是具有一般民事责任的教育、惩罚等性质。第二，从最后的责任分担情况来看，由于无过错责任的基本思想是对不幸损害的合理分配，因此在侵权领域中，无过错责任往往和保险制度联系在一起，通过保险制度实现损害分配的社会化，而过错推定，因为法律加大了加害人的注意义务，因加害人未能尽到义务，所以要对受害人提供补偿，它并不以保险制度而分配损失。
第三，从免责情况来看，无过错责任并不考虑当事人的过错，一旦损害发生，就应承担责任。并不存在免责的事由，而过错推定承认加害人有反驳的机会，在存在不可抗力时，也有机会免责，所以它并不是一种纯粹的归责方法。
第四，从司法审判实践的情况来看，无过错责任并不需要双方当事人对有无过错举证，而只要有因果关系的存在，故法官对此责任的适用缺乏弹性和适应性，而过错推定给法官在认定加害人举证反驳，提出免责事由单方面的认定有了一定的裁量权⑦,有利于法律原则和实践相结合不断变化发展，这也归根于两者的性质，一个以分配损失为必要，一个仍然以过错补偿为原则。有学者把两种责任最基本的区别归纳为两点：第一，受害人的过失能否成为两种责任的免事由；第二，不可抗力能否成为两者的免责事由①。两方面的区别非常精辟的反映两者在具体适用过程的差别。当然从社会发展的情况来看，两种责任完全可以合并存在，相互补充。
无过错责任与结果责任
有学者认为，在合同领域，合同中的无过错责任以发生违约为前提，即只要有违约行为，就要承担无过错责任。无过错责任就等于结果责任。史尚宽先生指出“古代法律，采用原因主义，以有因果关系之存在为发生损害赔偿之责任，就因极端无责任之负担，反促使责任心之薄弱，不适合实际生活之需求，罗马法遂采用过失主义，就近如火车、飞机及其他大企业之发达，危险大为增加，古代无过失责任渐有复活之势，“此责任谓之无过失赔偿责任亦结果责任或危险责任"②。其实两种形式虽有点类似，但也有本质的区别，王泽鉴先生在评析侵权行为法时曾指出，无过错和结果责任“理念完全不同，即无过失责任系指补救过失主义的弊端所创设的制度，而结果责任系初民时代，人类未能区别故意过失时的产物，二者不易混淆③，由于两者的理念不同，适用范围也有差别，无过错责任是现代合同法中过错责任的补充形式，适用范围受严格限制，而结果责任是各国历史上古代法律责任的主导形式。另外，现代法律中的无过错责任是以公平原则为指导，用以合理的弥补合同当事人或行为人在特殊情况下所引起的损害，是一种特殊的法定责任，而结果责任则反映出传统的同态复仇原则，远不能与依现代公平原则所建立的无过错责任相提并论，并早已被现代民法所抛弃。
无过错责任的适用范围
合同中或不可抗力中的无过错责任。通常情况下，不可抗力是免除责任的事由，这种结论是由大陆法系的过错责任决定的。在法律作出特别规定的场合，不可抗力是发生无过错责任的条件。就一般情况而言，不可抗力致使合同不能履行的，合同当事人一般可以通过举证不可抗力的发生而免除不履行的责任。史尚宽曾经列举了合同关系中不可抗力的无过错责任（1）迟延后的不可抗力，（2）转质之质权人对于转质物损失的责任，（3）出版人接受作品后因不可抗力而遗失或毁坏，（4）民用空中运输之旅客和财产损害。在我国现行合同法中，有学者认为，不可抗力的无过错责任仅指责任人应当依法承担的，在逾期履行期间发生不可抗力所造成的后果责任④，这种观点与史尚宽的观点是一致的，但这种观点的合理性值得怀疑。叶林将这种情况下的责任归结为过错责任，而不是不可抗力下的无过错责任⑤。笔者非常同意这种观点，因为债务人逾期履行债务，债务人已经有了过错，相应的逾期履行期间发生不可抗力是指债务人已经具有过错的情况下发生的不可抗力，而不是没有过错情况下的不可抗力，法律规定债务人承担逾期履行期间不可抗力所致后果，不是对不可抗力下无过错责任的规定，而是对不可抗力事件发生前已构成违约责任的认可。从严格意义上说，不可抗力的民事责任，是指债务人因不可抗力所造成的后果，依法应当承担责任的情况。在我国现行的法律法规中，类似的情况虽然不多见，但至少现行法律在一定程序上对该情况予以承认。我国民法通则第107条的除外条款规定“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的不承担民事责任，法律另有规定的除外。虽然该法没有具体的规定可以采用无过错责任的情况，但显然也为我国确立某些情况下无过错责任创立了前提和基础，在我国现行合同法中对于不可抗力的发生，也不是唯一的免除责任①。有些不可抗力发生的场合下仍应承担责任，此种责任在性质上应为无过错责任，如在种类物之债中，即使遇有天灾，但因为标的物为非特定物，卖方仍然可以在市场中买到该物交由买方，这种情况下，并不能免除债务人实物交付之义务，但可根据具体情况，适当变动。当然各国法律对不可抗的范围认识不一。理论并通常认为不可抗力为事变的一种，事变的其他情况如情势变更第三人原因等也构成无过错责任的前提条件。在我国现行合同法中，只有在某些不可抗力情况下才能免责，因此，很多学者认为现行合同法实行的是无过错责任原则。但也有学者认为违反合同义务承担违约责任最终是因为可归责于债务人的原因所引起的②，即在质上还是一种过错，只是这种过错并不显得直接、明显，学理上对过错范围的界定有主观说和客观说两种，这种观点采取了客观说。这和延迟中的不可抗力下的责任是基本类似的。当然，对于债权人来说无需考虑债务是否具有过错。因为保护交易安全已成为现代合同法的一般原则。
瑕疵担保中的无过错责任
大陆法系认为买卖合同中的出卖人转移的财产有瑕疵时，出卖人承担瑕疵担保责任③，瑕疵担保分为权利瑕疵担保和物的瑕疵担保两种，出卖人必须保证其对出卖物享有处分权，并且该物达到通常或特定的品质状况和价值或者效用，否则，买受人有权提起损害赔偿，且该请求权的发生不以过错为前提，也就是说出卖人是否有过错是无关紧要的，无伦是权利瑕疵担保还是物的瑕疵担保，两者都是为了保证交易安全而设计的特殊法律制度，在物的瑕疵担保上，我国＜＜产品质量法＞＞有很集中的反映，该法对于生产者的责任也是采用了一种无过错责任，产品质量法第二十九条规定：因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其它财产损害的，生产者应当承担赔偿责任，该责任仅在三种情况下发生免除的效果，即未投入流通的产品，投入流通前没有缺陷，投入流通时依现有的技术不能发现缺陷的存在，这种关于无过错责任的规定也是相当严格的，但也有学者认为产品责任领域并未实行无过错责任原则④
危险作业中的无过错责任
在侵权法中，无过错责任是伴随着19世纪中机器和事故的大量出现而产生的，被用于工业事故、交通事故、医疗事故、航空器原子能等危险领域。无论是大陆法系还是英美法系的主要国家中，对工业事故适用无过错责任是没有异议的。一些国家在19世纪末就相继制定了劳工赔偿法。在交通事故领域，随着汽车保险责任的推广，对汽车事故引起的损害，也采取了无过错责任，在医疗事故领域，由于医疗事故责任保险的发展，在许多国家法官往往不考虑医生有无过错，就判定其向受害人赔偿，我国＜＜民法通则＞＞第123条规定：从事高空、高压、易燃易爆，剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任，如果能证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任，按杨立新先生的解释这条是对无过错责任的规定①。这种规定过于笼统，有学者指出高度危险原因是多样的，现有法律上的原因如未按工作程序作业导致损害的发生，也有行为人从事高度危险作业即使尽到高度注意也不能阻止损害的发生，第一种情况显然最终适用的是一种过错责任，而第二种情况下应当适用无过错责任②。另外，在高速运输工业中，对汽车而言，其危险性显然还不算太高，且安全性能越来越好，并且随着它的大量普及，已经成了日常生活用品，因此，我国司法实践对汽车损害赔偿一向采取过错责任。但也有部分无过错责任适用场合，如造成行人死亡、重伤的，即使机动车无过错也要承担部分责任，这也充分体现了无过错责任的补偿功能。另外，我国＜＜铁路法＞＞第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的铁路运输企业应当承担赔偿责任。如果人身伤亡是因不可抗力或者由于受害人自身的原因造成的，铁路运输企业不承担赔偿责任。＜＜国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定＞＞第4条规定：承运人如能证明旅客死亡或受伤是不可抗力或旅客本人健康造成的，不承担赔偿责任。由此可见，在铁运和航空运营中不可抗力都可以成为免责的条件。因此，在这两种运输工具领域未实行绝对无过错责任，这与通则第123条的认定多少存有差异，因为123条并没有象别的条款一样作出除外特别规定。并且这与传统法学理论也不致（如史尚宽先生认定不可抗力不能成为航空运营的免责条件），在医疗领域，我国一直采取过错责任， 看医疗事故的大量出现，为了尽量保护患者利益，新的＜＜医疗事故处理条例＞＞对医疗事故的认定实际上采取了过错推定的方式，以在诉讼中方便处于弱势群体的受害人，但并未实行无过错责任。
无过错责任能否成为一项归责原则
无过错责任能否成为一项归责原则，笔者认为要分情况对待，在传统侵权领域，学者大多不赞成把这一原则认为归责原则之一，因为事实上，＜＜民法通则＞＞第106条第三款关于“没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任”的规定不仅是无过失 ，而且更是一种民法公平责任的体系，因而把民法通则规定的各种特殊侵权行为责任一概认定为无过失责任，显然是不妥当的，有断章取义之嫌。各种特殊侵权行为中，有过错推定责任亦有公平责任，而不仅仅是一种无过错责任，另外从适用范围上来看，无过错责任的适用范围是极为有限的，还不具有普通归责原则所具有的普遍适用性。王利明学者认为无过错责任成为侵权法中的归责原则将会构成对整个侵权行为法的致命威胁，原因在于：第一，现代侵权法的一些基本制度，诸如混合过错责任、共同过错责任、抗辩制度、责任要件、赔偿制度等，基本是建立在过错归责的基础上，若扩大无过错责任的适用范围，这些规则就无适用余地。第二，过错责任和无过错责任是截然对立的，两者不可能结合使用。无过错责任在哪里发表，过错责任就在哪里消失。当该责任无限扩大后，过错责任体系就会瓦解。第三，无过错责任不具有法律责任所应有的教育和预防作用。在本质上不具有法律责任的性质，从而最终使得法律替代水能约束公民的行为。合法与非法，正义与非正义的界限变的混乱不堪③。当然，无过错责任所具有的公平性在保护无辜的受害人方面也起到积极的作用，如过分强调过错责任，受害人无法得到补偿而影响社会的稳定性，因此，随着保险事业的发展，无过错责任的范围在一定程度上扩大，但我们也应同时慎重考虑加害人的行为于法上的评价。对不法行为过于必要的制裁和教育，否则无过错责任的适用就会进入误区。前段时间关于酒后驾车责任险隐约的折射情况的存在。而在合同关系领域，由于现代经济的快速发展，保护交易安全已成为合同法在该领域的主要调整对象。因此，严守合同原则已成为现代合同法最重要的原则之一，不履行合同义务必须承担相应的责任。当然，对于大多数情况下，合同的不能履行总是因为一方当事人这方面那方面的过错行为引起，但对于另一方当事人来说，则不必考虑如此多的因素，只就合同不履行，该当事人就有义务追究不履行一方的责任，或承担违约责任、或赔偿损失，由此无过错完全可以存在于合同领域中，并且成为一种主要责任。
主要参考资料
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2 王泽鉴（台）著〈〈民法学说与判例研究〉〉1，2册 中国政学出版社1997年版
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10王家福主编《中国民法学民法债权》法律出版社1991年版
11杨立新著＜＜侵权损害赔偿＞＞吉林人民出版社1988年版
辽宁省城市建设管理条例(2004年修正)
辽宁省人大常委会
辽宁省城市建设管理条例
1980年7月10日辽宁省第五届人民代表大会常务委员会第四次会议通过
根据2004年6月30日辽宁省第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改<辽宁省城市建设管理条例>的决定》修正
第一章 总 则
第一条 为了加强城市建设管理，适应四个现代化建设的需要，建设有利生产、方便生活，安定、整洁、文明、繁荣的社会主义现代化城市，特制定本条例。
第二条 所有城市必须制订城市规划。城市建设必须以城市规划为依据，实行统一管理。各级人民政府要加强对城市管理工作的领导，加强宣传教育，充分依靠群众，并组织各有关部门，分工负责，密切配合，共同把城市规划好、建设好、管理好。
第三条 省城市建设局是省人民政府负责城市建设管理的主管部门。各市的城市建设管理主管部门由市人民政府确定。区人民政府和街道办事处设置相应的城建管理机构和人员，或由市城建管理部门设立派出机构和派驻人员。
第四条 城市内的一切机关、团体、学校、部队、企业、事业、农业社队等单位和所有居民，均应自觉遵守本条例。
第二章 建设用地管理
第五条 城市应当对工业、农业、生活居住、商业服务、文教卫生、公安、人防、电力、邮电、园林绿化、道路交通和各种市政、公用设施用地实行全面规划，合理布局，统筹安排。在规划和建设中，应当结合旧区改造，注意节约用地。在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地。
第六条 征、拨用地范围内，如有农田、房屋、树木、管线及其他工程设施，用地单位须按照国家和当地人民政府的有关规定，负责动迁、补偿。
经过批准征、拨的土地，任何单位或个人不得以任何借口拒征、拒拨，不得索取额外财物。对征、拨用地内的违章建筑，不予补偿。
第七条 已征、拨的建设用地，其所有权属于国家，用地单位和个人只有使用权，不得擅自改变使用性质，不准自行交换、转让、出卖或出租。对征而未用超过六个月的建设用地，或长期闲置不用的院内土地，城建规划部门有权收回，另行安排。退给生产队耕种的已征土地，其所有权仍属于国家，国家建设需要时，应即交还。
第八条 在城市规划区内临时占用国有非耕地，须经城建规划部门批准，并照章缴纳占地费；临时占用农业耕地，城建规划部门会同土地管理部门批准，并按规定给予补偿。临时占地以一年为期。不得在临时占地内修建任何永久性或半永久性的建筑和设施。
第九条 在城市规划区内采掘砂、石、土时，其采掘地点、范围及采掘方式，均须经市城建规划部门批准并照章交纳采掘费用。如进行爆破作业，还须经公安部门批准。
第三章 建筑管理
第十条 城建规划部门对城市规划区内重点建设地区和各类公共设施，都要做出详细规划，妥善安排。修建一切工程，无论军用、民用、生产、生活、院内、院外、地上、地下、陆地、水面、永久性、半永久性工程，都必须持主管部门的批准文件，报请市城建规划部门组织房产、市政、公用、公安、人防、环保、卫生等有关单位进行审批。经现场定线，核发执照，方准施工。
第十一条 城市生活居住区的建设，必须按照批准的详细规划和先地下后地上的原则进行。建设住宅，要同时建设庭院的道路、绿化和各项市政公用配套项目以及文化教育、商业财贸、医疗卫生、消防、邮电等必要的公共服务设施。住宅等各项民用建筑，要逐步做到统一规划，统一设计，统一建设，统一管理。利用山坡进行各项建设时，要严防水土流失，保护地表植被。
第十二条 未经批准擅自施工的一切建筑和工程设施，均属违章建筑。对违章建筑，有关单位不准施工、拨款、供料、供水、供电。强行施工者，按本条例第三十二条有关条款处理。
第十三条 各项建设工程必须做好施工组织设计，实行文明施工，保持场地整洁。工程竣工后，施工单位必须在限期内拆除暂设工程，清除垃圾残土，做到工完场净，经城建管理部门组织有关单位检查验收。不合格者，不得交付使用，并限期清整。逾期不清整者，由城建管理部门代为清整，场地清整费用从工程尾款中扣缴。
第十四条 建筑物和各种设施都要经常保持完好、整洁，注意市容和安全，不准滥行张贴、涂写。不准在临街墙面上任意扒门、堵窗。不得在阳台上任意加窗、砌墙、乱摆、乱挂。
第十五条 宣传板、标语牌、广告栏、画廊等设施，必须经常保持整洁、美观。其设置地点，由城建管理部门会同宣传、广告部门进行安排，并照章缴纳管理费。
第十六条 城市中各种有历史意义和艺术价值的古建筑等历史文物，必须严加保护，任何单位和个人不得侵占、拆除或损坏。文物保护单位和城建规划部门要规定保护范围；在保护范围内不得随便增添新建筑物，并注意保持周围环境的风貌。
第十七条 在城市规划区内进行地形、水文、地质等勘测工作，须经城建规划部门同意。各项建设工程都应采用城市的统一坐标系统和高程系统，勘测成果送城建规划部门统一归档。各种测量标志和气象设施等，要严加保护，任何单位或个人不得移动、毁坏。
第四章 市政公用设施管理
第十八条 城市道路、桥涵、排水管渠、堤坝、隧道、路灯、供水、煤气、交通、消防、人防、电力、电讯、热力等设施以及河道、水库，都必须严加保护，不得擅自占用或毁坏。
第十九条 为方便群众，繁荣市场，城建管理和公安部门应在不影响市容、交通、消防、卫生和市政、公用设施正常使用的情况下，按照城市规划和实际需要，积极创造条件，合理布局，统一安排临时的、半永久性的或永久性的市场和商亭、菜棚、摊床等用地。未经市城建、公安部门批准，不得在划定区域外任意设置商亭、菜棚和摆摊售货。
第二十条 不准在城市道路（包括人行道）上修建永久性、半永久性建筑物、构筑物和堆放物品。不准在城市防洪堤坝、水源、水库、沟渠等用地及防护地内挖土、开荒、打井、建房、放牧、埋尸、倾倒垃圾，不准在地下管线上部挖土、建房和进行爆破作业，不准擅自拆除、改装、接引城市的各种公用管线。
第二十一条 凡因施工作业或其他需要而临时占用、挖掘道路、空闲地的，须经市城建管理部门和公安部门批准，并向城建管理部门缴纳占地费、破路费。挖掘道路，必须设置安全标志和防护设施，并限期修复。占用、挖掘期满，必须立即清理场地，报城建管理部门检查验收。各有关部门新建和维修城市道路及各种地下管线，必须于三个月前提出计划，周密准备，由城建管理部门统一组织安排，按计划进行，避免重复破路，造成损失。
第二十二条 各种车辆要按公安部门和城建管理部门指定的路线行驶，按指定的地点停放。履带车及其他对城市道路有破坏作用的车辆通过城市道路、桥涵前，必须报经公安部门和城建管理部门批准，并按要求采取保护路面的措施。对道路、桥涵有损坏时，按规定缴纳赔偿费。机动车试刹车，必须在指定的路段进行。
经营停车场的单位，须照章向城建管理部门缴纳占地、占道费。
第二十三条 凡从城市各种地下管线接引支管，拆迁、改装原有管线，或穿越明渠、堤坝修建地下管线，须经城建规划部门同意，由有关主管部门批准。施工结束后，报经原批准部门检查验收。
第二十四条 禁止向城市下水管渠排放对排水设施有腐蚀、堵塞等危害的污水和有毒害的气体。特殊情况，必须排放有害污水时，须报经城建管理部门审批。对排水设施造成损坏、淤堵者，由排放单位赔偿、补偿损失。
第二十五条 在水利资源的开发利用上，必须对城市用水和农业用水实行统一规划，做到计划用水，节约用水。对城市规划区内的地下水资源，要由水利部门会同地质、城建、环保等部门负责管理，严加保护，严格执行国家规定的水源卫生防护和生活饮用水卫生标准，严防污染。
第五章 园林绿化管理
第二十六条 城市中的所有单位和居民，都有绿化城市、保护园林绿化设施的责任。城建园林管理部门，要充分发动和依靠群众，加强绿化管理，组织群栽群管，把树木花草栽好、育好、管好。
第二十七条 城市园林绿地不得侵占。城市规划中确定的园林绿地不得改作它用。非法侵占园林绿地的，必须限期退出。
第二十八条 在城市公共绿地和风景区内，不准采砂采石、开荒种地、倾倒污物、毁损花木、践踏草坪，不准放牧、捕鸟、烧荒、埋尸，不准擅自修建各种建筑物和工程设施。在风景区周围五百米内进行各项建设，必须事先征得市城建园林管理部门同意。
第二十九条 城建园林部门依靠专业队伍和群众义务劳动种植的树木，所有权和收益归国家；各单位投资种植的树木，所有权和收益归各单位；私人庭院自种的树木，所有权和收益归个人。
城市中一切树木的采伐和更新，均须经市城建园林管理部门审批，任何单位、个人不得擅自砍伐。
第三十条 为建设和维护各类建筑以及电力、电讯、供水、煤气、排水、道路、交通等设施，需移植、砍伐或修剪树木时，须经市城建园林管理部门同意，并在市城建园林管理部门指导下进行。移植和砍伐树木，应按规定缴纳补偿费。
第六章 奖励与处罚
第三十一条 对模范执行和维护本条例有显著贡献者，给予表扬或物质奖励。
对违反本条例和支持、包庇违反本条例行为的单位和个人，以及失职、渎职、徇私舞弊的有关人员，应根据情节轻重，分别对当事人、单位及其负责人给予批评教育、经济制裁、行政处分，直至追究刑事责任。
第三十二条 对违反本条例有下列情形之一者，处以罚款或其他经济制裁：
1、擅自转让、交换、出卖、出租城市土地或擅自改变城市国有土地用途者；
2、违章占地、占道、占用堤防、河道、沟渠、公共绿地者；
3、进行违章建筑，拒不听从处理，或在临街墙面上任意扒门、堵窗以及滥行张贴广告、海报、启事，乱涂、乱画，不听劝阻者；
4、毁坏市政、公用、环境卫生、园林、交通、消防、人防、测量、气象等设施以及各种公有建筑者；
5、各项建筑和管线工程不按限期清理场地、拆除暂设工程者；
6、擅自在城市管网上接引管线、安装设备者；
7、任意向城市排水管渠排放有害污水、有毒气体者；
8、任意在城市水源、水库、防洪堤坝及其防护区内或城市绿地建房、挖土、开荒、放牧、埋尸、倾倒垃圾、污物者；
9、擅自砍伐树木、毁损花草、破坏名胜古迹以及破坏地表植被，造成水土流失者；
10、有其他违反本条例的行为造成损失者。
第三十三条 违章单位拒不缴纳应交费用和罚款时，其上级主管部门应责令其照章缴纳。如仍然拒交，由人民法院裁决，银行代扣。个人违章应交的罚款，由所在单位从本人工资中扣缴，或由其家庭交付。罚款之百分之五十上缴财政部门，其余部分用于城市建设事业。
第三十四条 对拒不执行本条例，破坏城市建设，损坏公共财产，扰乱城市秩序，危害公共安全，或阻碍城市管理人员执行任务，情节严重者，分别按《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国刑法》以及有关规定处理。
第七章 附 则
第三十五条 本条例与国家有关法令、规定有抵触时，按国家有关法令、规定执行；本省过去有关规定与本条例有抵触的，按本条例执行。
第三十六条 与城市建设管理有关的城市规划、房产、环境保护、环境卫生、交通、消防、治安、水利等方面的管理工作，按国家和省制定的有关条例执行。
第三十七条 各市、县人民政府（地区行政公署）可根据本条例制定本地区的城镇建设管理实施细则，以及有关各项补偿、收费、罚款标准和办法，并报省备案。
第三十八条 本条例自公布之日起施行。
