乌兰察布市人民政府关于印发《乌兰察布市企业职工基本养老保险市级统筹实施意见》的通知
内蒙古自治区乌兰察布市人民政府
乌兰察布市人民政府关于印发《乌兰察布市企业职工基本养老保险市级统筹实施意见》的通知
乌政发〔2007〕127号
各旗县市区人民政府、市直各委、办、局，各企业：
现将《乌兰察布市企业职工基本养老保险市级统筹实施意见》印发，请认真实施。
二○○七年十月二十二日
乌兰察布市企业职工基本养老保险市级统筹实施意见
第一章 总 则
第一条 为进一步完善我市企业职工基本养老保险制度，增强保障能力和抵御风险能力，确保养老金按时足额发放，根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）和《内蒙古自治区人民政府关于完善企业职工养老保险制度的实施意见》（内政发〔2006〕3号）精神，结合我市实际，制定本实施意见。
第二条 企业职工基本养老保险实施市级统筹，在全市范围内实行统一的基本养老保险制度，统一缴费基数、统一缴费比例、统一养老金计发办法、统一养老金支付项目。养老保险基金在全市范围内统一核算、管理和使用。
第二章 缴费比例和缴费基数
第三条 统一企业职工基本养老保险缴费比例。企业统一按照职工工资总额的22%、职工按个人收入的8%缴纳基本养老保险费。要通过努力扩大养老保险覆盖范围、认真核定缴费基数、提高基金收缴率、严格退休审批手续等有效措施，逐步降低缴费比例，减轻企业负担，促进经济发展。
第四条 规范和加强全市企业职工基本养老保险费基数核定工作。个人月缴费工资基数以本人实发工资总额计算，在下列情况下以全市上年度在岗职工月平均工资确定征缴基数的上下限：本人月缴费工资低于全市上年度在岗职工月平均工资60%的，按60%计算；超过300%的，按300%计算。单位缴费工资基数按本单位全体职工缴费工资总额计算。
第三章 基本养老保险费的征缴
第五条 按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定，基本养老保险费的核定工作由社会保险经办机构承担，在核定工作中要严格执行《社会保险稽核办法》的有关规定。
第六条 地税部门按照社会保险经办机构核定的本年度基本养老保险费征缴任务征缴基本养老保险费。当期收缴率必须达到90%以上。
第四章 职工个人帐户
第七条 企业和职工必须按规定缴纳基本养老保险费。社会保险经办机构按规定及时为企业职工建立基本养老保险个人帐户。
第八条 按照职工个人帐户做实的有关要求，逐步做实全市企业职工基本养老保险个人帐户。
第五章 养老保险待遇
第九条 统一企业职工基本养老金计发办法和发放项目，完善发放程序。对不符合法定退休条件的人员、自定的养老金项目或擅自提高的待遇，不得纳入基本养老保险基金的支付范围，所需资金由当地财政或原单位负责支付。
第十条 基础养老金以上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数计发；过渡性养老金以本人指数化月平均缴费工资为基数计发；过渡性调节金、个人帐户养老金按规定计发。基本养老金的调整统一执行国家和自治区调整企业退休人员养老金有关规定。
第十一条 严格退休审批管理工作。违反退休条件办理退休手续人员的养老金，不得从基本养老保险基金中支付。各旗县市区新增退休人员审批手续，报市劳动和社会保障局审核后，市社会保险事业管理局按月拨付养老金，由当地社会保险经办机构实行社会化发放。
第六章 基本养老保险基金的核算和管理
第十二条 市本级和各旗县市区都要建立养老保险基金收支预算管理制度。预算要以确保养老金发放为目的，以上级下达的养老保险目标任务为依据，认真编制基本养老保险基金收支预算，保证市级统筹基金缴拨到位。
第十三条 市本级及旗县市区养老保险经办机构负责编制基本养老保险基金预算草案，包括当期参保人数、缴费人数、缴费基数，当期应收、当期实收、当期清欠，中央转移支付，市、旗县市区财政预算安排，当期支付离退休人员退休待遇、明细支付总额等。基本养老保险基金的年度预算由上级劳动保障、财政、地税等部门审核后，经本级政府批准实施。
第十四条 市级统筹基金实行收支两条线管理。各统筹地区历年累计结余基金除预留两个月的周转金外，全部划归设在市财政局的市级统筹基金财政专户，实行统一管理。市本级及各旗县市区收缴的基本养老保险费于每月15日前，转入市级统筹基金财政专户，自治区拨付我市的专项转移支付资金和其他渠道筹集的资金直接划入市级统筹基金财政专户。市劳动保障和财政部门负责制定基金使用计划并对使用情况进行考核。市级社会保险经办机构根据预算于每月10日前提出下月用款计划，经市财政、市劳动保障部门审核、批准后，由市级统筹基金拨至旗县市区养老保险基金支出专户拨付资金。市级统筹基金专款专用，任何单位和个人不得挤占、挪用和用于平衡财政预算。
第十五条 市级统筹基金的下拨与各旗县市区养老保险工作目标任务完成情况挂钩，包括扩面、清欠任务、当期收缴率等。每年初市政府根据预算向各旗县市区下达养老保险基金收缴指标，市劳动保障、财政、地税部门按季度考核基金收缴率，收缴率90%以上的，视为完成任务，90%以下的，视为短收。未完成上级下达的收缴任务而发生的基金缺口，由当地财政弥补解决。基金的调剂另行制定具体办法。
第十六条 市社会保险基金监督委员会和审计部门对基金征收、拨付、缺口、积累和管理情况进行审计监督，确保基金安全。
第七章 市级统筹管理机构及其职责
第十七条 市本级、旗县市区两级机构的业务经费按每管理一名退休人员10元核定，年初由当地财政统一下拨。
第十八条 市政府每年与各旗县市区政府签定目标责任状。明确各地区对当地养老保险参统、扩面、基金征缴、财政补贴资金额度及确保离退休人员养老金按时足额发放等各项工作的目标和任务。
第十九条 调整乌兰察布市社会保险基金委员会。委员会由劳动保障、财政、地税、审计和工会等部门组成，负责监督和管理全市企业基本养老保险统筹工作。委员会办公室设在市劳动和社会保障局。
第二十条 有关部门要认真履行工作职责，确保企业基本养老保险统筹工作不断规范和完善。
各级劳动保障部门及社会保险经办机构要规范基础管理，及时核定和上报养老保险基金征缴数额，对企业职工人数、工资总额、企业和职工缴纳基本养老保险费等情况进行考核和监督，保证缴费基数真实可靠。努力扩大保险覆盖面，严格按有关规定办理职工退休手续，规范离退休人员养老金社会化发放工作，实行退休人员社会化管理服务工作，负责全市养老保险市级统筹信息建设。及时研究解决市级统筹过程中出现的困难和问题。
各级地税部门负责全市养老保险基金的征收，要加大养老保险费征收任务和清欠力度，做到应收尽收，按时足额入库。对养老保险征收情况进行考核，完善养老保险基金征收办法。
财政部门负责全市养老保险基金财政专户的管理，及时调度资金，确保养老金按时足额发放，保证市级统筹制度正常运行。
各级政府要加强领导，精心组织，妥善处理好市级统筹与地方利益关系，努力完成自治区、市政府下达的各项目标任务，积极创造条件，平衡推进市级统筹。
第八章 附 则
第二十一条 本办法由市劳动和社会保障局负责解释。
第二十二条 本办法自2007年12月1日起实施。
论BOT方式及中国利用BOT法律问题的思考
宋绍青 雷玉鹏
内容摘要：BOT是目前国际上流行的投资合作方式，日益受到我国政府的重视，并将成为今后我国引进外资投资于基础建设的重要方式。我国目前调整BOT方式的法律制度仍不健全，各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍，有的法律规范甚至与BOT投资方式相抵触，不利于BOT项目实施和发展。本文从：BOT方式的产生与发展；BOT投资方式特征；我国有关BOT方式的立法现状及立法障碍；对完善我国BOT法律制度的建议，这几个方面对BOT方式及在中国利用BOT所遇到的法律问题进行了阐述，着重阐述了就BOT方式进行专门立法的必要性，以实现现行法律体系与BOT方式的衔接。
关键词：BOT 法律障碍 特征 专项立法
BOT是英文Build—operate—Transfer的缩写，即建设—运营—移交，是指政府授予私营企业以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润；特许权期满时，该基础设施无偿移交给政府。[1](P142-143) BOT是国际上利用私人资本进行基础设施建设而采取的一种新型融资方式，正式提出于1984年，首倡者是土耳其总理奥扎尔，并首先应用于该国的公共设施的私有化项目，具有融资能力强，自有资本需要量小，投资收益有保障等众多优点，现已受到各国的高度重视和广泛采用。中国举办BOT项目是一项较新的工作，人们对此缺乏系统的了解和认识，现行立法与BOT投资方式所需要的法律保障尚有一定差距。因而分析我国BOT的立法现状及推行BOT方式存在的法律障碍，建立和完善我国调整BOT方式的法律制度已成为当务之急。
一、BOT方式的产生与发展
BOT投资方式的产生，可以追溯至公元前三世纪罗马法（Rocles）的有关规定，这在雅典法中有所记载。如当时通行于地中海地域的关于“海商借贷”（Maritime Loan）的规定，[2] 即以海运提单作为抵押的借贷制度的内容。在BOT投资方式下，承包商或发展商自己向银行或其他金融机构借贷。靠项目建成后的收益与该项目资产的担保得到回报，这种金融借贷性的项目投资与“海商借贷”的规定相类似。二战后，各国纷纷加速本国的基础设施建设，发达国家在进行资本与技术的输出过程中，其所采取的合资经营、合作经营等形式受到东道国尤其是发展中国家资金不足的限制。而资金和技术输出的强烈要求，又迫使其不得不考虑采取其它方式，加之发展中国家因急需资金和技术，又不得不多方式引进资金，于是BOT这种自筹资金能力强，无须资金担保的投资方式便创造性地应运而生，并且很快发展、强盛起来。它不仅解决了东道国资金短缺的困难，完成了东道国因资金困难不能完成的工程项目，也使东道国比较容易地引进了先进技术，学到了先进的管理经验，并且培养了技术骨干和技术工人，促进了东道国国民经济和科学技术的发展。BOT投资方式实际上是政府和私人企业之间就基础设施建设所建立的特许权协议关系，是“公共工程特许权”的典型形式，其在实际运用中还演化出许多类似形式。根据世界银行《1994年世界发展报告》：BOT还有BOOT（Build —Own—Operate—Transfer）和BOO（Build—Own—Operate）两种方式。
二、BOT投资方式特征
（一）BOT项目以东道国政府特许为前提和基础
BOT投资领域一般属于政府垄断经营的范围，外国投资者基于许可取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权，所谓基础设施通常包括港口、机场、铁路、公路、桥梁、隧道、电力等社会公用设施，如果没有东道国政府特许，外国私人投资根本不可能涉足公共设施等政府专营垄断的领域，也无法筹集到足以支撑项目建设所必需的巨额资金，因此,东道国政府允许外国投资者以BOT方式进入基础设施行业,实质上是东道国政府以特许协议的方式授予外国投资者的特许权,将原本只属于政府的一部分社会管理职能暂时转让给BOT项目公司经营。
（二）BOT项目众多当事方相互关系通过一系列合同进行安排
BOT项目是一个相当复杂的系统工程，法律关系众多，除主要主体是东道国政府还包括项目筹建集团、项目公司、银行金融机构、承建商、经营管理公司、保险人等一般主体，它们之间通过签订一系列合同、协议来确立、保证和调整各当事方之间的法律关系，这些合同协议共同构成了BOT投资方式的法律框架。如前所述，BOT的核心是政府特许，外国投资者要进行基础项目投资，首先要获得东道国政府的许可以及在政治上的风险和商业风险等方面的支持和保障，而其表现载体就是特许协议。因此，特许协议构成了BOT法律框架的基础。其他所有合同如贷款、工程承包、经营管理、担保等合同均是以此协议为依据，并为实现其内容服务。 [3](P66-68)
（三）BOT合同双方当事人法律地位平等，权利、义务基本对等
BOT投资方式下的合同是通过不同方式签订的，有的是由政府通过招标、投标、选择出一个各方面能力都较强的私人企业，然后再与谈判、详细拟定BOT投资协议的条款，有的是先由外商本人或外商通过其中合作者向政府提出申请，该申请被批准后，政府再与项目发起人通过谈判，签订BOT投资协议，无论哪种方式，BOT合同的主体双方都有签约或不签约的自由以及同意或不同意协议中某个条款的自由，因此，虽然BOT投资方式下合同主体的一方是政府，但当事人双方的法律地位是平等的。他们经过谈判，最终在合同上签字，每一个步骤都是双方当事人积极努力的结果，都反映了双方当事人的合意，不存在一方强迫或欺诈另一方签约的问题。
（四）特许权期限届满，BOT项目无偿交给东道国政府
由于在特许权期限内，外国投资者已偿还贷款，回收投资并赚得利润。所以，BOT项目终结时不需要进行清算，而是由东道国政府收回特许权，并全部无偿地收回整个项目，虽然政府作为一方直接参与BOT项目，但政府在特许期内不投入资金，不承担风险，项目风险全部或大部分由项目公司承担，这与传统合营形式的共同投资，共担风险的基本特点不同。
三 、我国有关BOT方式的立法现状及立法障碍
我国调整BOT方式的法律文件主要是对外贸易经济合作部1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（以下简称通知）和国家计委、电力部、交通部同年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（以下简称“联合”《通知》）同时，BOT项目融资必须符合1995看6月20日我国政府公布的《指导外商投资方向暂行规定》。《外商投资产业指导目录》以及国家外汇管理局1995年发布的《关于境内机构进行项目融资有关事宜的通知》和国家计委、国家外汇管理局1997年联合发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》对包括BOT项目在内的有关项目融资的问题作出规定。此外，与BOT方式有关的法律还有《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》、《能源供应和消费的规定》、《外汇控制规定》、《关于外商投资电厂建设的暂行规定》、《电力法》等，这些法律规定基本构成了我国有关BOT方式的法律保障体系，为我国BOT项目运作起到了一定的指导作用。尽管如此，我国目前调整BOT方式的法律制度仍不健全尚未形成有利于BOT项目实施的较为完善的法律环境，各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍，不利于BOT项目的实施和发展。
（一）两《通知》的内容存在冲突
两《通知》有关BOT方式中应否转移项目所有权问题的内容存在冲突，外经贸部的《通知》将BOT界定为“建设—运营—转交”的狭义模式，显然认为在BOT方式中不应包括转移项目的所有权，而联合《通知》第2条则规定，在特许期内项目公司拥有特许权项目的所有权，显然将BOT理解为BOOT模式，认为BOT方式中应包括转移项目所有权，两部规章内部上的冲突会造成实践中的无所适从或各行其是，不利于BOT方式在我国的良好发展。
（二）现行的外汇管理法规阻碍了BOT项目在我国的顺利实施
BOT用于我国基础设施项目，在具体实施BOT项目时，项目公司主要以境外外汇融资，而收益形式却为人民币，BOT方式的特殊性决定其不具有创汇能力，外商投资者迫切希望东道国政府允许其将当地货币兑换成外汇并可自由汇出境外，我国属于外汇管制的国家，人民币不能自由兑换，尽管1996年新的《外汇管理条例》在经常项目下实行浮动汇率制，而在资本项目下仍然实行严格管制，加上我国有关三资企业外汇收支平衡的规定对BOT方式又不适用，不仅使项目公司面临外汇兑换风险，也会遭到外汇平衡的矛盾。如果外汇平衡问题及当地货币汇兑问题不能妥善解决，将会严重挫伤外商来中国实施BOT项目的积极性，影响项目的正常经营，阻碍了BOT项目在我国的顺利实施。
（三）现行规定使谈判难度大，审批程序过于繁琐
由于BOT投资方式自身的特殊性、复杂性加上人们对BOT项目认识程度低，缺乏谈判经验，加上国家计委的《通知》关于投资回报率不允许谈判的规定，增加了谈判难度，因为，一个项目的投资回报率很低，就很难吸引外商投资者，而BOT项目的外国投资者又非常注重投资回报率的问题，很多项目的谈判围绕回报率问题要进行多轮艰苦的“拉锯式”谈判，最终也无法达成一致，使外国投资者感到投资收益无法保障，因而积极性受挫。
BOT项目及项目公司的设立，要经过复杂的审批程序，而且主管机构依照项目的投向和规模的不同采取不同的审批程序，加上官僚主义的办事作风，行政办事效率低下，使得外商投资者认为我国BOT项目的审批程序混乱，涉及诸多部门造成项目存在多处不确定性，严重挫伤外商投资者举办BOT项目积极性。
四、对完善我国BOT法律制度的建议
（一）在BOT立法中对国内外投资者做出统一规定
BOT方式既包括国际BOT方式即吸收外国投资者投资的方式，又包括国内BOT方式即吸收本国投资者投资的方式。我国属于发展中国家，多采用BOT方式中吸取外国资本投资的形式，但是也有国内民营企业承担BOT项目的可能性。比如1996年泉州市民营企业名流实业有限公司即以BOT方式承担了刺桐大桥工程的建设，所以对国内BOT方式加以规定，已是不容忽视的问题。
我认为应在BOT立法中对国内外投资者作出统一规定，但是BOT方式的特殊性使得国内外投资者共同面临着许多法律障碍。因此，有必要在BOT立法中对国内外投资者遇到的共性问题作出统一规定，以消除国内BOT方式遇到的法律障碍，减少国内外投资者的差别待遇，避免不必要的立法重复，增强立法的前瞻性。
（二）完善BOT方式中我国政府保证中的有关规定
BOT方式投资于东道国的基础设施建设，对外商投资者有利可图，而它存在超过一般投资方式极大的商业风险和政治风险，而一般商业风险外国投资者可以通过加强可行性研究以预测风险，严格管理以降低成本或向保险公司投保分散风险等方式来规避、化解，而政治风险则是BOT项目的外商投资者难以预测的。他们希望东道国政府能够提供一定程度的保证。我国法律虽未对政府为BOT项目进行保证实行禁止，但现行法律规范的规定较为含混，如1995年《中华人民共和国担保法》第8条规定“国家机关不得为担保人”。1995年外经贸部的《通知》规定：“政府机构一般不应对项目作任何形式的担保或承诺（外汇担保、贷款担保等）。
因此，人们普遍认为，政府不能对BOT项目提供保证，这是对政府保证和一般担保的混淆，使得一些外商投资者认为在中国搞BOT项目条件不成熟，风险太大，从而影响我国BOT项目的顺利开展。
而从国际实践来看，政府对BOT项目中的保证有两类：一类是对投资回报率等问题所做的商业担保，另一类是政府对项目发起人所做的政策性承诺，而我以为，我国应采用第二种担保。因为以投资回报率为例，有投资就有风险，而此类商业担保中的风险是投资者可预测的商业风险，如果承诺给予对方，则无异于将本应由投资者承担的风险转移政府身上，容易使政府陷入债务危机之中，这种做法虽然会吸引更多的投资者投资BOT项目，但无疑是在损害国家利益。因此我国BOT政府保证应仅限于第二类担保，即政府对项目发起人所作的政策性承诺，应包括以下内容：1、对BOT项目保证不实行国有化和征收，在特殊情况下根据社会公共利益的需要，对BOT项目可以依照法律程序进行征收，并给予适当的补偿。2、保证对BOT项目的外汇兑换，解决项目公司外汇平衡。3、对投资者给予竞争保护，即不在同一地区从事相同性质的基础设施建设，保证投资者的收益不会受到竞争威胁。4、保证给予投资者一定的优惠政策和鼓励措施等。
政府一旦将保证内容写入BOT协议中，就应承担起保证义务。政府一旦违反保证义务，即构成违约，应承担违约责任。而这必将影响有关国家害豁免的问题，我国长期以来都坚持国家绝对豁免主义。而BOT项目规模大，周期长，如果我国在BOT方式中仍采用此观点，则会使BOT投资者失去法律救济途径，不利于对BOT投资者的权益保护，减少投资者投资我国BOT项目的信心，从而影响BOT在我国的推行。因此，我认为，我国政府对BOT项目放弃或部分放弃国家豁免权，以加强保护投资者的合法权益，增强投资者的信心，促进BOT方式在我国的推行。
（三）在BOT投资方式中关于《ＳＣＭ协议》应注意的问题
我国《外商投资企业及外国企业所得税法》对从事基础设施建设的外资项目规定了特殊的税收减免等优惠，属于产业性税收减免优惠，是《补贴与反补贴协议》（简称《SCM协议》）中规定的可申诉补贴，可能招致别国根据《SCM协议》或其反补贴法对我国提起的反补贴指控。如果指控成立，将使我国遭受重大损失。而在BOT方式中，优惠政策又必不可少，因此，为了避免反补贴指控，应调整税收减免等优惠措施，增加《SCM协议》中的不可申诉补贴形式，如增加环保补贴和西部地区的补贴 等。
（四）进行BOT专项立法，完善我国BOT法律制度
我国尚未制定有关BOT的法律或法规，因此，我国亟需制定一部关于BOT 投融资方式的专项立法，以规范BOT方式的操作程序和运作方式，实现现行法律体系与BOT方式的衔接，为BOT方式提供良好的法律环境。
1、BOT立法模式的选择
