淮南市实施《安徽省道路运输管理条例》办法
安徽省淮南市人民政府
淮南市人民政府令
（第７６号）
《淮南市实施〈安徽省道路运输管理条例〉办法》已经１９９９年１０月１２日第１２届市人民政府第２９次常务会议通过，现予发布施行。
市长 杨复光
一九九九年十月十三日
淮南市实施《安徽省道路运输管理条例》办法
第一条 为加强道路运输管理，维护道路运输秩序，建立统一、开放、竞争、有序的道路运输市场，保障道路运输当事人的合法权益，根据《安徽省道路运输管理条例》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事道路旅客运输（不包括城市公用事业的公共汽车、小公共汽车旅客运输）、货物运输、搬运装卸、运输服务、汽车驾驶员培训、车辆维修与汽车综合性能检测的单位和个人（以下简称经营者），均应遵守《安徽省道路运输管理条例》和本办法。
第三条 市交通行政部门是本市道路运输主管部门，道路运政管理机构具体负责全市的道路运输管理和监督检查工作。
各有关部门应按各自职责，密切配合，共同做好道路运输的管理工作。
第四条 道路运输实行多家经营、统一管理、协调发展、平等竞争的原则。
交通行政部门应当对营业性道路运输的运力结构和车辆维修点的布局等进行宏观调控，保持运输供求的总量基本平衡，引导道路运输市场健康发展。
第五条 从事道路运输的经营者，其开业、变更、歇业，应当依照有关法律、法规的规定办理手续。
道路旅客运输、道路货物运输的车辆达到二级以上车况的，方可投运营运。
道路运政管理机构应当对从事道路运输经营活动的人员进行开业前职业技能和职业道德培训。
第六条 道路旅客运输的线路、班次、站点及经营的区域，实行统一管理、分级审批；
（一）省级重点线路由交通部审批；
（二）省际一般线路由相关省道路运政管理机构协调审批；
（三）省内跨地市线路由省道路运政管理机构审批；
（四）市内跨县（区）线路由市道路运政管理机构审批；
（五）县（区）内线路由县（区）道路运政管理机构审批。
第七条 道路旅客运输车辆应当按照核定站点进站载客，经营者不得采取欺骗手段招揽旅客。
班车客运、定线客运的经营期不得低于３个月，未经批准不得擅自停开。
第八条 出租汽车客运管理依照《淮南市出租汽车客运管理办法》执行。
第九条 从事道路货物运输的经营者，由道路运政管理机构根据其营运条件，按照普通货物运输、零担货物运输、特种货物运输，分别核定其经营类别，分类管理。
第十条 从事危险货物运输的人员、车辆、容器、装卸机械及工具，必须符合国家有关危险货物运输的规定。
第十一条 从事道路货物运输和运输代理的经营者，应使用道路货物运单。县级以上道路运政管理机构负责货物运单的发放和管理。承、托运人要按道路货物运单内容逐项如实填写，不得简化、涂改。
第十二条 在车站、铁路专用线、港口、库场、厂矿等场所，为车、船装卸货物、理货，从事搬运装卸的经营者，应按道路运政管理机构核定的区域作业。
任何单位和个人不得以不正当手段干扰他人的装卸作业。
第十三条 从事搬运装卸的经营者应当遵守下列规定：
（一）遵守安全操作规程，文明作业，保证作业质量；
（二）严格执行价格标准，不得擅自增加收费项目或提高收费标准；
（三）批量在１００吨以上物资的搬运装卸，承、托、双方应当订立合同。
第十四条 从事客运代理、货运代理、货运配载、存车服务（停车场）、汽车租赁服务的经营者，应当严格履行其承诺或与当事人订立的合同。
第十五条 从事营业性道路运输的驾驶人员，经培训并取得《培训结业证》后，方可向公安交通管理机关申请考核、发证。
汽车驾驶学校应当自主招收学员，保证教学质量。
第十六条 车辆维修经营者应当按照道路运政管理机构核定的技术级别挂牌经营，不得超越技术级别承修车辆。维修费用超过１０００元以上的，应当订立汽车维修合同。
第十七条 车辆维修经营者不得使用假冒伪劣配件承修车辆，不得非法占用道路、公共场所进行维修作业。
禁止承修报废车辆和利用配件拼装车辆。
第十八条 车辆维修经营者从事二级以上维护作业的，应当实行竣工上线检测制度、出厂合格证制度和质量保证期制度。
第十九条 汽车综合性能检测站应严格执行国家和省有关检测标准和程序。检测报告由技术负责人签发，作为车辆定级和签发出厂合格证的依据。
第二十条 道路运输经营者应当按国家规定缴纳税、费。
第二十一条 违反本办法规定的，由交通行政部门和道路运政管理机构依照有关法律、法规、规章的规定予以处罚。
第二十二条 非营业性车辆不得从事营业性道路运输活动。
第二十三条 人力车、畜力车、农用车及其他机动车从事营业性道路运输的管理，参照本办法执行。
第二十四条 本办法具体应用中的问题由市交通行政部门负责解释。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。
浅谈人身损害赔偿案件中“城镇居民”、“农村居民”的理解和认定
夏建军
1992年1月1日，国务院《道路交通事故处理办法》开始实施。《道路交通事故处理办法》的出台不仅使“交通事故损害赔偿”纠纷的处理有法可依；而且，也使司法审判实践中处理其他类型人身损害赔偿争议有法可供参照。
《道路交通事故处理办法》第48条（二）项依据受害人的户籍类别，将受害人分为 “非农业人口”和“农业人口”；据此适用不同的标准进行赔偿。受此规定影响，在此以后受害人的户籍类别成为对受害人分类并适用不同标准进行赔偿的依据。
2004年5月1日，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《司法解释》”）的实施，取代了《道路交通事故处理办法》，从而成为审理各类人身损害赔偿案件的法律依据。《司法解释》第25条、第28条、第29条、第30条在规定中将受害人分类为“城镇居民”和“农村居民”，据此适用不同的标准进行赔偿。
《司法解释》的实施至今已一年余。从司法审判实践看，目前绝大多数人民法院仍将《司法解释》中的“城镇居民”理解为“非农业人口”、将“农村居民”理解为“农业人口”，并据此适用相应的标准进行赔偿，从而造成司法审判实践中的不公。
将“城镇居民”、“农村居民”认定并等同于“非农业人口”、“农业人口”户口人员是对《司法解释》所作规定认识和理解的错误。“城镇居民”虽然包含“非农业人口”户口人员，但是并不仅仅局限于“非农业人口”户口人员，其内涵比“非农业人口”户口人员要广得多；而“农村居民”也仅仅是“农业人口”户口人员中很少的一部分人员。
一、现行的最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对原《道路交通事故处理办法》关于受害人的分类及分类所依据的标准做了重大改变。
原《道路交通事故处理办法》第48条(二)项将受害人分类为“农业人口”和“非农业人口”，据此适用不同的赔偿标准；这是与当时的户籍制度实行非农业人口户口和农业人口户口二元制户口管理结构相适应的。因此，《道路交通事故处理办法》就受害人分类其所依据的标准是受害人的户口类别。
二元制户口管理结构的户籍制度形成于我国五十年代初期开始实行的统购统销及供应城镇居民定量粮的粮油政策和我国的第一部户籍管理法规??《中华人民共和国户口登记条例》。几十年来，随着社会和经济的发展，随着社会人口的流动，随着城市的发展和城市化进程的加速，二元制的户口管理结构已远远不能适应现实社会发展和公安机关户籍管理工作的需要。现实表明，二元制的户口管理结构存在着诸多弊端，户籍制度改革势在必行。因此，《司法解释》在就受害人分类时未再依据户口类别采取“非农业人口”和“农业人口”的分类方法，而是以“城镇居民”和“农村居民”作分类依据，据此适用不同的标准赔偿。
从《道路交通事故处理办法》规定的“非农业人口”、“农业人口”到《司法解释》规定的“城镇居民”、“农村居民”，新旧规定之间就受害人的分类类别及其依据的标准均已发生了变化。
其一，《道路交通事故处理办法》将受害人分类为“非农业人口”和“农业人口”，其依据的是受害人的户口或户籍；而《司法解释》将受害人分类为“城镇居民”和“农村居民”，其依据的是受害人的生活、工作、居住的环境和地域。两者之间不仅分类所依据的标准也不同，而且分类后的名称和概念也完全不同。
其二，某某户口或户籍是法律概念；而某某“居民”已是社会学概念或边缘学科的概念而非完全意义上的法律概念。因此，两者分类所依据标准的性质也不同。
其三、某某户口或户籍与某某“居民”其内涵更不同。某某户口或户籍是指公民在公安机关户籍登记管理上的记载，表示的是一种居住地身份或出生地身份；而某某“居民”是指一定社会制度下，在一定时间里、一定地域内，居住的相对稳定的且其经济收入和生活与居住相联系的有生命的人。所以，某某“居民”已经不局限于以户口或户籍为标志，较之于某某户口其内涵更为丰富、对象更为广泛。
所以，“城镇居民”、“农村居民”与“非农业人口”、“农业人口”两者已经不是同一层次上的概念。无论是名称、概念，还是各自的内涵均不相同。
因此，《司法解释》实际上已对《道路交通事故处理办法》受害人的分类及分类标准作了重大的改变和修正。此节，《司法解释》第25条、第28条、第29条、第30条表述的十分明确。
二、“城镇居民”、“农村居民”并不等同于“非农业人口”、“农业人口”人员。
“城镇居民”实际上是指城镇常住人口。即在城镇有固定的居所在城镇居住，在城镇有固定的职业和稳定的收入及生活来源并且户口落户在城镇的人员；或者户口虽然未在城镇落户，但是其已经在城镇居住、工作、生活并且达到一定期限的人员。所以，只要符合以上条件的人员均应认定为“城镇居民”。因此，是否属于“城镇居民”并不以或并不仅仅以户口或户籍为标志。
“城镇居民”不仅包括户口登记为“非农业人口”的并且居住在城镇的人员；而且包括居住在城市或小城镇的，户口登记为“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”的人员以及户口虽然尚未在城镇落户，但是其已在城镇居住、工作、生活并且已经达到一定期限的人员。“城镇居民”所包含的主体比“非农业人口”要广的多。因为：
1、“非农业人口”户口人员，其居住、工作、生活均在城镇并且其户籍也落户在城镇，其户籍与居住、工作、生活的环境和地域是统一的；“非农业人口”自然应当认定为“城镇居民”。对这一点，无论是理论上，还是司法审判实践中是没有争议的。
2、登记为“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等户口的人员也应定性为“城镇居民”。
其一、这几种户口是“农业人口”户口的演化；其虽然发源于“农业人口”户口，是“农业人口”户口的发展，但其已不同于“农业人口”户口。其是已经进城在城镇居住、工作、生活的农民，或因在城镇有固定的自有房屋，或因有稳定的职业和收入来源，并且均因此生活在城镇，从而因为符合公安机关户口管理所规定的一定的条件，其户口迁至所居住的城镇后在公安机关登记的户口类别。此时，他们的户口在户籍管理类别上已不再是“农业人口”，而是城镇“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等类别。
其二、在客观上，持此类户口的人员进城后已经不同于农村居民，他们已远离土地和农村，既不以土地为生产资料，也不以土地耕作为收入来源，并且不在农村居住和生活。他们在城镇已经有了自己固定的住所，居住在城镇、工作在城镇、生活在城镇；尽管在公安机关户籍管理类别上其户口是“自理口粮户口”、“蓝印户口”或“地方城镇居民户口”等户口，还不是“非农业人口”户口，但事实上他们已经融入城市或城镇，已经是城镇常住人口。
其三、国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》第二条规定：“小城镇户籍管理改革的实施范围是县级市市区、县级人民政府驻地镇及其他建制镇。凡是在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的篮印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。”因此，根据国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》的规定，“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等户口均应登记为城镇常住居民户口，持以上户口的人员均应认定为“城镇居民”。
3、《司法解释》第25条规定的“残疾赔偿金”在理论上依据“劳动能力丧失说”而设定，是根据因伤致残的受害人丧失劳动能力的具体情况，来计算受害人未来的收入损失；同时，并考虑职业因素对受害人未来收入的影响。《司法解释》第29条规定的“死亡赔偿金”在理论上采取“继承丧失说”而设定，并确认“死亡赔偿金”的性质是对受害人未来收入损失的赔偿。因而，《司法解释》第25条、第29条规定的“残疾赔偿金”、“死亡赔偿金”均是对受害人未来收入损失、财产损失的赔偿；而未来收入损失和财产损失的大小往往与受害人当时的居住、工作（职业）、生活的环境和地域休戚相关的。
户口仍在农村尚未迁至城镇，但其已“人户分离”由农村进入城镇，在城镇工作、生活、居住并且达到一定期限的人员，其已融入城镇，职业环境、居住环境、生活环境以及收入和消费标准均发生了变化。如果作为人身损害赔偿的受害人，其遭受的收入损失和财产损失等实际损失完全不同于在其进城以前作为农村居民所遭受的损失。前者后者相比，前者的损失要大的多。
因此，参照最高人民法院《关于适用＜民事诉讼法＞若干问题的意见》第5条“公民的经常居住地是指公民离开住所地至起诉时已连续居住一年以上的地方”的规定，对虽然是“农业人口”户口，但“人户分离”到城镇连续工作、居住、生活达一年以上，而且其经济收入、生活来源已与农村和农业生产相分离的人员，也应作为城镇常住人口，将其视作“城镇居民”。
因而，“农村居民”也仅指系“农业人口”户口且在农村居住、生活并以农业生产为自己生活来源的人员，即农村常住人口。
所以，将“城镇居民”、“农村居民”等同于“非农业人口”、“农业人口”户口人员的理解是片面的，自然也是不正确的。
对受害人的分类，从过去以户口或户籍为标志划分为“非农业人口”、“农业人口”到现在以职业、居住、生活的地域和时间为标志划分为“城镇居民”、“农村居民”，这是人身损害赔偿立法的一个进步；但是，这一分类仍未打破和消除城乡之间的差别，以致司法审判实践中出现了“生命价值”不等的争论并引起社会较为强烈的反响。随着社会经济的发展，随着城乡一体化进程的加速，随着户籍制度改革的进一步加深和《户籍法》的出台，城乡户籍差别一定会消除，城乡居民人身损害赔偿在法律上一定会实现平等和统一！
作者：夏建军 安徽敬亭山律师事务所律师
本文《安徽法学》2005年第2期已载（双月刊）
