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交通部机关政务公开规定(试行)

作者:法律资料网 时间:2024-07-13 11:30:16  浏览:9526   来源:法律资料网
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交通部机关政务公开规定(试行)

交通部


交通部文件

交办发[2004]58号



关于印发《交通部机关政务公开规定(试行)》的通知

部机关各司局、部属各单位:

《交通部机关政务公开规定(试行)》(以下简称《规定》)已经部务会议讨论通过,现印发你们,请遵照执行。现就部机关和部属单位贯彻《规定》提出如下意见,请一并落实。

一、部机关各司局和部海事局、救捞局、质监总站、长江航务管理局要认真按照《规定》要求,组织实施好本单位的政务公开工作,并于6月底前制定本单位实施政务公开的实施细则,报部政务公开领导小组批准后实施。部办公厅要加强对部机关实施政务公开的协调工作,驻部监察局要加强对政务公开工作的监督检查。

二、交通海事系统行政执法政务公开工作,由部海事局参照《规定》统一规范和实施。

三、部直属其它事业单位也要积极推行办事公开工作,并于6月底前参照《规定》制定本单位办事公开的制度、规定或实施办法,并认真组织实施。





中华人民共和国交通部(章)

二○○四年二月十六日




交通部机关政务公开规定(试行)



第一章 总 则



第一条为贯彻党中央、国务院关于深化行政管理体制改革和推行政务公开的要求,规范交通部机关政务公开工作,依据有关法律、法规的规定,结合交通行业特点,制定本规定。

第二条政务公开要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的交通行政管理体制为目标,为实现交通事业新的跨越式发展提供制度保障。

第三条本规定所称的“政务公开”,是指在依法履行管理职能和提供公共服务过程中,依据法律、法规规定,向管理和服务对象以及社会公众,或者机关内部公开相关政务事项,并接受监督。

第四条本规定适用于交通部在履行行业管理职能、提供公共服务和实施内部管理过程中的各项相关活动。

第五条政务公开应当遵循依法、准确、及时、公正和便民的原则。

第六条政务公开的方式、范围应当与公开的内容相适应,方便管理和服务对象以及社会公众获取所需的政务信息。

第七条部成立政务公开领导小组,全面负责政务公开工作。

部机关各司局按各自的职责负责政务公开的实施。

部办公厅归口管理协调政务公开工作,主要负责政务公开制度的制定以及政务公开工作的指导和日常管理。

驻部监察局(以下简称监督部门)负责对政务公开工作的监督、检查。



第二章 政务公开的内容和程序

第八条下列政务信息应当主动向管理和服务对象以及社会公众公开:

(一)机构的设置、职责范围、联系方式;

(二)由部负责实施和监督执行的国际公约,国家相关法律、法规、规章和政策;

(三)公路、水路交通建设和运输工作的方针政策、规章,行业安全生产的措施和技术规范,交通产业政策、投融资政策、规费征稽政策;

(四)公路、水路交通发展战略、中长期发展规划和科教规划,国家高速公路规划、国道主干线规划,全国港口布局规划、水系航运规划,交通经济运行情况;

(五)国家重点公路、水路交通工程建设项目、利用外资基础设施建设项目、重点科研项目和重大政府采购项目的有关情况;

(六)依照有关规定进行的公务员管理、人事任免事项;

(七)行政许可及其它行政管理事项的受理部门、内容、依据、条件、程序、标准、办理时限和办理结果以及救济途径;

(八)负责政务公开及其监督部门的名称和联系方式;

(九)部机关职责范围内的其它应当主动向管理和服务对象以及社会公众公开的信息。

第九条主动公开信息的公开程序为:

(一)信息拥有单位按本规定或者按有关领导的指示、决定,提出信息公开要求;

(二)信息拥有单位对需要公开的信息进行核实;

(三)依照有关保密的规定进行保密审查;

(四)根据信息内容和职责权限分别提请本单位负责人、部办公厅或者部领导审核批准;

(五)采取适当方式进行公开;

(六)通过各种渠道收集了解对所公开信息的反馈意见;

(七)对所公开的信息存档。

以上信息拥有单位是指信息内容的业务主管部门和单位。

部机关各单位根据工作需要认为应当公开的信息,可以向信息拥有单位提出信息公开的建议;信息拥有单位应当认真研究并尽快予以答复。

经常性工作中需要进行定期公开的信息,可以授权经办部门审核批准。

第十条主动公开的信息可以根据信息的内容和特点,采用下列一种或几种方式予以公开:

(一)交通部政府网站;

(二)新闻发布会、新闻通气会或者其它相关会议;

(三)交通部公报、文件;

(四)广播、电视、报刊等新闻媒体;

(五)公告栏、公开栏、电子屏幕、触摸屏等;

(六)政务公开指南或办事指南;

(七)其它便于公众获取信息的方式。

主动公开的信息其内容发生变化的,信息发布单位应当在15个工作日内更新。

除法律、法规另有规定外,主动公开的信息不收取费用。

第十一条属于重大决策的事项,决策过程中应当采用下列一种或者几种方式公开征求意见:

(一)征集和听取管理和服务对象、相关单位以及社会公众的意见和建议;

(二)组织有关方面的专家进行咨询论证;

(三)邀请管理和服务对象、有关单位以及社会公众代表公开举行听证会;

(四)进行专题调研;

(五)其它适当的方式。

第十二条部机关的下列内部管理事项,根据工作需要,将相关信息在部机关内部适当范围内公开:

(一)机关内部财务收支、经费使用和资产管理情况;

(二)机关干部年度考核和交流情况;

(三)机关各级领导干部廉洁自律情况;

(四)机关内部的其它重要事项。

第十三条下列信息未经批准,任何机构和个人不得扩大公开范围,更不得向社会公众公开:

(一)确定为国家秘密和涉及国家安全的信息;

(二)机关内部研究讨论或者进行审议的工作信息;

(三)涉及商业秘密或者企业以不公开为条件向部机关提供的信息;

(四)公开后可能引起公众混乱或者可能在工程建设、交通运输、金融证券等领域引起恐慌、动荡或紊乱的信息;

(五)与刑事执法有关,公开后会影响刑事诉讼公平、公正进行的信息;

(六)涉及公民个人隐私的信息;

(七)其它法律、法规规定不得公开的信息。

第十四条不属于本规定第八条和第十三条的政务信息,公民、法人和其它组织可以申请公开,具体办法另行制定。



第三章 重大交通突发性事件的信息公开

第十五条本规定所称的“重大交通突发性事件”包括:

(一)交通安全、质量重大事故;

(二)重大海难及救助事件;

(三)公路、水路危险品运输或者水上交通事故造成的环境或水域重大污染事件;

(四)自然灾害、疫情、社会不稳定因素造成的恶性交通阻断事件;

(五)其它对交通运输和交通工程建设有严重影响的重大事件。

第十六条重大交通突发性事件的信息,由相关业务主管司局按照规定的职责权限和程序核实并报经部领导批准后,采用适当的方式予以公开,不得拖延或者隐瞒。

重大交通突发性事件的新闻报道由部体改法规司归口管理。

国务院另有规定的,从其规定。

第十七条新闻媒体报道或者社会传言与重大交通突发性事件相关事实不相符合,部新闻发言人或相关业务主管司局应当及时公开予以澄清。



第四章 保障、监督与救济

第十八条部机关实行政务公开责任制。各司局主要负责人承担本单位政务公开的组织领导责任。各司局及其所属处室负责本单位职责范围内的政务公开工作;公务员负责本岗位范围内的政务公开工作。

第十九条部机关各单位根据本规定,制定本单位政务公开的实施细则或实施办法,报经部政务公开领导小组批准后实施。

第二十条监督部门应当依照本规定,制定对政务公开工作进行监督检查的制度,并负责实施。对政务公开的检查至少每年进行一次,并公布检查结果。

第二十一条政务公开工作的考核评价纳入机关目标管理,由部办公厅会同有关部门负责实施。

第二十二条监督部门受理管理和服务对象以及社会公众对部机关有关政务公开工作的投诉、举报、控告和建议,及时处理,并向有关单位提出改进政务公开工作的建议和意见。

监督部门应当保护投诉人、举报人、控告人的合法权益,发现打击报复行为应当认真查处。

第二十三条政务公开工作应当自觉接受社会各界以及社会公众的监督,对政务公开工作中存在的问题应当积极整改。

第二十四条政务公开工作所需经费纳入年度预算,以保障政务公开工作的正常进行。

第二十五条对政务公开工作中成绩突出的单位和个人,应当按照《国家公务员暂行条例》和《交通部机关公务员奖励暂行办法》及国家有关规定,予以奖励。

第二十六条违反本规定,玩忽职守、贻误工作,或者在重大突发性事件发生后,擅自对外发布未经核实和批准的相关信息的直接责任者,由所在单位予以批评教育,情节严重的,由有关部门依照《国家公务员暂行条例》予以行政处分。

第二十七条部行政复议办公室对公民、法人和其它组织认为部机关政务公开行为侵犯其合法权益而提出的行政复议申请,应当及时审查;凡符合《行政复议法》受理规定的,应当及时受理并依法作出复议决定。

第二十八条公民、法人和其它组织认为部机关的政务公开行为侵犯其人身权、财产权而提起行政诉讼的,部机关依照人民法院的要求参加诉讼。



第五章 附 则

第二十九条部公安局行政执法政务公开工作,依照本规定和公安部的有关规定执行。部内各议事协调机构和行使行政管理职能的其它部机关直属单位的政务公开工作依照本规定执行。

第三十条本规定由交通部办公厅负责解释。

  第三十一条本规定自2004年3月1日起施行



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  英国大法官博文(Bowen)对举证责任的转移作了这样的解释:“任何诉讼都需要有人去推动它,原告是首先开始的人,如果他无所作为,他就要败诉。如果他提供了表面情况(pima facie case),而被告不作任何反应,被告就要败诉。”“在诉讼的对抗过程中总是有举证责任发生转移的情况——如果案件到此为止,法院就会说它必须以特定的方式作出裁判,这就是标准。它不是一个从头到尾都停留在一方当事人身上的负担,而是他一旦展示了表面证据反驳对其不利的证据,就要转移的负担,一直到出现新的符合这一要求(表面证据)的证据。因此,举证责任仅仅是一个决定由谁来承担推进义务(go further)的规则,如果他想胜诉的话。”

  在行政诉讼中举证责任的转移与民事诉讼并没有什么不同。原告在启动诉讼程序时,首先应提供初步证据证明具体行政行为的存在,并须证明自己具备原告的主体资格(即自己与具体行政行为具有某种利益上的关系),在特定情况下他还需要证明已经经过了法定的复议前置程序等。这样,举证责任即转移于被告;当被告针对自己作出的具体行政行为举出一定的证据,证明其是合法的之后,举证责任将再转移于原告;……举证责任在当事人之间来回转移,推进诉讼进程,直到再无新的证据提出,即告终结。

  我国行政诉讼法及司法解释对原告和被告应当承担的举证责任均作了规定,但举证责任是否会发生转移,现行的行政诉讼法并没有作出明确的规定。对这一问题,学术界有不同的看法,在司法实践中也存在许多亟待解决的问题。

  行政诉讼举证责任转移是指一方当事人举证证明了自己的主张,并在逻辑上可以成立的情况下,对方当事人若要推翻该主张,应当进一步举证,否则将承担败诉的法律后果。综合行政诉讼举证责任的一般理论,结合我国行政执法和行政审判经验,笔者认为,在下列情形中,举证责任会发生转移:

  一是行政裁决案件举证责任的转移。在行政裁决案件中,行政机关所举的证据已达到盖然性占优势时,举证责任由原告承担。盖然性占优势,是指一方当事人证据的证明力量明显优于对方,说明的案件事实更可信,更有说明力。在英美法系国家,盖然性占优势证明标准是一致公认的民事诉讼证明标准,这一标准也逐渐为我国民事诉讼实践所采用。行政裁决是指行政机关对平等主体特定的民事、经济纠纷作出处理决定的行为,从某种意义上说是行政机关主持的“民事诉讼”。行政机关在裁决时,只要看哪一方的证据盖然性占优势,就裁决哪方胜诉。在行政诉讼中,被告实际是以盖然性占优势的证据来对抗对方,只要被告具以作出行政裁决的证据盖然性占优势,就证明被告当时作出的裁决是正确的,案件真伪不明的后果只能由原告来承担,原告若不能举证,只能承担败诉的法律后果。

  二是行政赔偿诉讼中举证责任的转移。行政侵权责任是一种特殊的侵权责任,为了避免滥诉,让原告承担一定的举证责任是可行的,也是必要的。但国内不少学者对行政赔偿诉讼举证责任的规定理解为:在行政侵权赔偿诉讼中,原告不仅要提供违法具体行政行为存在的证据,而且要提供证据证明自己受损的事实,以及承担违法行为与损害事实之间因果关系的证明责任。

  笔者认为,在行政赔偿诉讼中,原告只需举出损害事实的存在以及一般人都会合理地怀疑损害事实与被告的行为存在因果关系,除此之外的举证责任就应当转移给被告承担。这是因为:从举证的难易看,被告的举证能力远大于原告。在行政赔偿案件中,引起侵权纠纷的是行政机关的行为,行政机关完全有能力对此承担举证责任。要求原告承担全部的举证责任不利于保护相对人合法权益;让被告承担一定的举证责任符合国家赔偿法的立法宗旨。国家赔偿法是一种行政救济法,立法的宗旨是为了保障公民、法人和其他组织遭到国家机关不法侵害时取得国家赔偿的权利,监督国家机关依法行使职权。再对照民法通则对特殊的民事侵权责任实行举证责任转移可以看出:我国的立法向弱小的受害者倾斜,使他们有较多得到胜诉的机会。行政赔偿案件举证责任从原告向被告的转移正是为了实现国家赔偿法的立法宗旨。

  三是在不作为行政案件中举证责任的转移。有的学者认为,在不作为行政案件中,原告不仅应对其提出申请的事实提出证据,而且应当对其提出的申请符合法定条件承担举证责任。这种观点的主要理由是:人民法院审理不作为案件主要是审查相对人提出申请是否符合法定条件,只有相对人才能提出申请是否合法的证据。人民法院在审查不作为案件时,应当将被告不作为是否合法作为审查对象,而被告对此完全有能力承担举证责任。在不作为案件中,只要原告证明其提出过申请的事实,举证责任即应当由被告承担。

  四是适用推定引起举证责任的转移。本文所述的推定主要是指事实上的推定。事实上的推定是指法官基于案件处于真伪不明的状况,根据一定的经验,运用逻辑规则从已知的事实中推出未知事实存在与否的证明手段。事实上的推定得到法官的认可,主张推定事实存在的一方当事人不再承担举证责任。与此同时,就推定的实体事实和证据事实提出反驳的当事人必须为此而提出反证,否则将承担事实不明的法律后果。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第七十五条规定了适用推定的如众所周知的事实等五种情形,该规定同样可以适用于行政诉讼。

  推定引起举证责任的转移是公正司法程序的要求。正因为推定不等于事实,只是一种假设,从程序上看应当给对方当事人反驳推定的机会,而要反驳推定,只能用证据。

  上述行政诉讼举证责任转移的情形说明,法律规定一方当事人承担举证责任,并不意味着在诉讼中出现的所有状态都由其承担举证责任。举证责任在特定的情形中会产生转移,但在适用举证责任转移时,要特别防止可能会出现被告逃脱举证责任的情形。

  (作者单位:江西省鄱阳县人民法院)
   ◇樊启荣 中南财经政法大学 教授 , 康雷闪 中南财经政法大学

  内容提要: 我国现行《保险法》有关妨碍保险代位之规范问题丛生,解释与适用上见解分歧。未来完善之道应在坚守“区分说”及其立法例的前提下,对不同时点的妨碍代位规范予以细化。对被保险人在“保险合同缔结前”与“保险合同缔结后、保险事故发生前”的免除行为,应分别适用“告知义务”与“危险程度增加通知义务”之法理予以规范,以填补现行法的漏洞;对被保险人在“保险事故发生后、保险理赔前”的放弃或和解,应舍现行法所采“免除保险给付义务”之立法政策,改采“依妨碍之程度减轻责任”之立法政策,以符公平正义之法谛;对被保险人在保险理赔后的放弃或和解,在禁止妨碍代位的同时,须强化被保险人积极协助代位的义务,以使保险人的代位权得以顺利行使。


一、问题的提出

保险代位素有“社会工程的工具”之美誉,[1]其旨在协调由保险人、被保险人以及第三人[2]所构成的“三面关系”中所生之权义冲突,以避免被保险人不当得利、维持第三人之损害赔偿义务以及确定保险人之保险金给付义务。但由于保险人所代位者原本为被保险人之权利,故如果被保险人放弃该权利,保险人则无可代位之标的,保险代位制度的规范目的势必落空。此种情形即保险法理上所谓之妨碍代位,[3]对其如何加以规范向来是保险代位立法的重要议题。

我国现行《保险法》虽为妨碍代位设有专门规定,但其问题丛生,主要表现如下:(1)体系凌乱。我国现行《保险法》将有关妨碍代位的规定分别置于第 61 条与第 63 条,人为地制造了解释与适用上的困扰。(2)内容残缺。现行《保险法》第 61 条仅规定了保险事故发生后之妨碍代位的法律后果,而对保险事故发生前乃至保险合同订立前之妨碍代位的法律后果则付之厥如,其显属立法疏漏。(3)逻辑混乱。现行《保险法》第 61 条第 1 款与第 2 款规定系采“区分说”之立法例,即区分不同时点发生的妨碍代位行为之性质,分别赋予其以不同的法律效果;第 3 款规定则采“不区分说”之立法例,即不区分妨碍代位行为的发生时点及其性质,一体赋予其以相同的法律效果。[4]此二者之间彼此冲突,徒增解释与适用上的分歧。(4)立场偏颇。依我国现行《保险法》第 61 条第 1 款规定,只要被保险人为妨碍代位行为,保险人即可完全免责而不负理赔之责任。此项规定在过度偏厚于保险人的同时,又过于致被保险人于不利,以致有失公平。(5)文法错误。细究现行《保险法》第 61 条第 1 款所谓“保险事故发生后,保险人未赔偿保险金之前”一语,从语法而论,“……之前”本来就有否定之意,其中再加上一个“未”字显属误植,纯属多余。

鉴此,本文拟针对不同时段妨碍代位行为之特性,结合保险法学说与司法实践试作探讨,以期对完善我国保险立法有所裨益,并为正在拟议中的《保险法》司法解释提供参酌。

二、保险合同订立前之预先免除:以“告知义务之法理”为漏洞补充

根据对国内外保险实务的观察,在保险合同订立之前,可能产生的日后妨碍保险人行使代位权的普遍情形为:被保险人在与保险人订立保险合同之前,先与第三人订立含有免除其损害赔偿责任条款的合同(以下简称“预先免除”)。该种情形发端于 19 世纪初叶的海上货物运送合同,盛行于 20 世纪的海上货物运送业,曾被美国著名保险法学者肯顿教授戏称为“保险人与承运人之间最大的世纪争斗事项”。[5]而在我国,保险人与承运人之间的此等争斗当前仍在延续。

在保险契约订立之前,被保险人预先免除第三人应负的责任,符合契约自由与民事权利自由处分的原则,在性质上当属有权处分应无疑义。但另一方面,被保险人的这种有权处分行为,势必构成对保险人代位权的妨碍。因为日后保险人作为代位权人,其权利之状况受制于被保险人所享有的权利,其不可能取得被保险人已经放弃的权利;同时,被保险人的预先免责也将构成第三人对保险人行使代位求偿权的有效抗辩事由。那么,对被保险人的此种预先免除行为应当赋予何种法律效果呢?由于我国现行《保险法》对此问题漏而未定,故法院在司法审判中试图在既有的其他保险法理基础上,寻求一适当规范以补充现行法规范的不足。其中的主流观点为“告知义务说”,即主张适用我国现行《保险法》第16 条有关“告知义务”之规定,以求解决在保险合同订立前阶段之妨碍代位的问题。例如,《北京市高级人民法院关于审理保险纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》第 22 条第 1、2 项规定:“保险事故发生前,被保险人放弃对第三者请求权情况的处理:(1)保险合同签订之前被保险人放弃对第三者请求权的,保险人对该事项提出询问的,投保人必须如实告知,否则保险人不承担保险责任;(2)保险合同签订之前被保险人放弃对第三者请求权的,保险人没有提出询问或投保人如实告知后保险人同意承保的,一旦发生保险事故,保险人应当赔付保险金,但无权向第三者行使代位求偿权。”[6]再如,《广东省高级人民法院关于审理保险纠纷案件若干问题的指导意见》第 38 条规定:“投保人在投保前与第三者约定放弃对造成保险事故的第三者行使赔偿请求权的,应在保险合同订立时书面告知保险人。投保人履行告知义务后,保险人仍同意承保的,保险人不得以投保人放弃对该第三者行使赔偿请求权为由拒绝支付保险赔偿金。投保人未履行告知义务,保险人请求解除保险合同的,应予支持。保险人可因此拒付保险赔偿金;保险人已支付保险赔偿金的,可以要求被保险人返还或向第三者追偿。”[7]

但问题的关键在于,适用告知义务来规范保险合同订立前被保险人的预先免除行为,其在法理上是否妥当?国内外保险法学说对此一直存有否定论与肯定论之争。持否定论的学者认为:“在订约前妨碍代位之行为,对于损害危险之发生而言,并非‘直接必要’之事项。因此,是否可以适用告知义务之规定,即有疑义。”[8]与之相反,持肯定论的学者认为:“如果在订立保险合同前,被保险人已答应免除或限制第三人的,本可由承保人代位追偿的责任,那么在订立合同时,必须作披露。”[9]对上述争论,笔者以为有必要从以下三个方面予以廓清。

首先,被保险人在缔结保险合同前免除第三人责任的行为,是否属于影响保险人评估危险的重要事实?众所周知,保险合同缔结之际,被保险人应基于最大诚信原则的要求,如实披露其所知悉的重要事实(Material Fact),以协助保险人评估危险。所谓重要事实,即影响保险人为承保意思表示前意思形成阶段的重要事实,我国《保险法》第 16 条第 2 款关于“足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率”的规定即揭明这一意旨。重要事实之外延有二:第一,客观的危险事实,即对危险发生的可能性产生直接影响的的客观事实,如房屋火灾保险中房屋本身是木质结构还是钢筋混凝土结构。该种事实的差异影响到保险合同当事人之间保险费与危险承担对价的正当性,故学理上又称之为“保险危险事实”。第二,主观的危险事实,即保险人对于保险合同可能遭受不正当请求的危险事实,如被保险人重复投保情形。该种事实的存在与对价关系的正当性无关,但却影响保险人承保与否的表意自由,故学理又称之为“契约危险事实”。[10]就被保险人在保险合同订立之前预先免除第三人应负责任之事实而言,虽然客观上对损害危险的发生不会产生直接的影响,但对保险人承保决定的表意自由无疑会产生严重的干扰,因为“签订保险契约前免除第三人赔偿责任,无异剥夺保险人之代位权利,在法律上构成‘重要事项’(Material Fact),被保险人应告知保险人。”[11]换言之,“若被保险人于订立保险契约之前自始即预先免除或抛弃其对于第三人之赔偿请求权,则此属于保险人承担危险范围估计之问题。”[12]

其次,以告知义务规范保险合同订约前妨碍代位之行为,是否给保险人带来不利益?保险人在缔约之际,对于被保险人此前业已免除第三人应负责任的事实虽已无力改变,但并非一味地不愿承保。只要保险人能有途径知悉该事实的存在,以及有机会针对该事实进行危险的评估与选择,进而自由地作出承保与否之决策,并自主地选择接受承保的条件——如加费承保等,其仍然能够实现保险人利益的最大化,尤其是在当前保险市场竞争日益激烈的情形下更是如此。无疑,被保险人的如实告知正好为保险人提供了一条成本低廉的信息渠道。因此,以告知义务之规定来规范保险合同订约前妨碍代位之行为并不会给保险人带来任何不利益;相反,其恰恰是在充分尊重保险人意思自治与契约自由的前提下,实现保险人利益自我保护之良策。诚如美国保险法学者所言:“如果弃权发生在获得被保险人这个身份之前(即保险合同订立之前——笔者按),保险人要是觉得弃权是一个重要事项,他完全可以在核保阶段就询问投保人是否曾经对第三人表示过弃权。既然保险人没有这样做,人们当然有权认为保险人不在乎投保人是否放弃了权益,仍然愿意提供保障。事前询问其实是很好的做法,因为商业交易的主体如今非常习惯于预先放弃索赔的权利。”[13]

最后,以告知义务规范保险合同订约前妨碍代位之行为,保险人在实务运作上是否存在障碍?从保险业发达国家的实践来看,虽然在较长时期内的普遍观点与通行做法是,“代位的臆测性与遥远性使它无法成为保险费计算中的考虑因素”,[14]但晚近以降则普遍认为:“可以将被保险人的权利放弃与保险人的代位求偿权之关系问题还原为保险人于保险费算定时是否考虑到保险代位因素这一技术问题。”[15]目前,在保险实务运作上,国内各保险公司在核保过程中虽仍未将被保险人是否免除第三人之赔偿责任列入风险调查的询问内容,但这并不表明适用告知义务的规范在操作上存在障碍,因为常识表明,将其列入风险调查表中作为询问事项只是举手之劳而已。同时,这更不是反对适用告知义务规范的正当理由,而恰恰是未来我国保险实务运作方式所应改进的方向。诚如我国台湾地区著名保险法学者江朝国教授所言:“唯一可行解决之道为,保险人预先于保险契约中约定,被保险人或者要保人应于保险契约订立时将此事实告知保险人,否则属违反如实告知义务,其结果依保险法上有关要保人或者被保险人违反告知义务之法理定之。”[16]

综上,由我国司法审判实务所倡行的、通过适用告知义务规范保险合同订约前被保险人的预先免除行为,这一做法值得肯定,并应为我国《保险法》的未来修改所采纳。

三、保险合同订立后、保险事故发生前之事先免除:以“危险程度增加通知义务之法理”为漏洞补充

国内外保险实务表明,自保险合同订立之时起至保险事故发生前,可能影响日后保险代位权行使的主要情形有:被保险人先与保险人订立保险合同再与第三人订立合同,而该合同中含有免除第三人损害赔偿责任的“免责条款”(以下简称“事先免除”,以与前述之“预先免除”有别)。

与前述保险合同订立前第三人责任之预先免除情形不同,在本阶段内,保险合同业已存在并有效成立,那么,被保险人的事先免除行为在性质上是否仍为有权处分呢?对此,解释论上存在较大分歧。有观点认为:“保险契约订立之后,于保险事故发生之前,保险人虽尚不能代位行使被保险人对于第三人之请求权,但保险人对之仍有‘期待利益’,故未经保险人许可,被保险人不得迳行抛弃其对第三人之请求权,否则应属保险人代位权之侵害,应为法律所禁止。”[17]笔者以为,上述解释论及其观点之妥当性殊值质疑。因为依民法原理而论,期待权须具备的特征之一是已经取得权利的部分要件,故有赋予权利性质的法律地位之必要,以利于法律保护。[18]就事实层面而论,在保险合同成立后、保险事故发生之前,保险事故是否发生以及保险事故的发生是否一定会致害第三人,诸如此类问题均处于未知状态。[19]也就是说,在保险事故发生前,被保险人对第三人的损害赔偿请求权之发生的可能性、内容及范围完全不确定,其并未具备取得权利的部分要件。可见,此时即认定保险人享有一种具有期待权性质的代位权,不仅与民法上的期待权原理有违,而且与“保险代位为法定债权移转”之本质不符。正如英美法院判例所指出的那样:“在保险合同成立后、保险事故发生前,保险人具有的代位求偿权只是一种‘可能产生’的权利,而不是一种‘实实在在’的权利。”[20]因此,在保险合同订立后、保险事故发生前,被保险人仍可自由处分其对第三人的请求权;第三人自得本于被保险人所为的有权处分行为有效对抗保险人的代位追偿。只不过若日后保险事故确因第三人依法应负责的行为所致时,保险人的代位权势必受到侵害,而应在保险合同法上赋予其以一定的效果。

因被保险人事先免除行为给保险人行使代位权所造成的妨碍,其法律效果应当如何?由于我国现行《保险法》对此问题漏而未定,我国法院在司法审判中大多在既有的其他保险法理基础上,也试图寻求一适当规范以补充现行法规范的不足。但究竟适用现行《保险法》中的哪一条款在司法实务中分歧较大,认识并不一致。归纳起来,主要有以下三种观点。

1.主张适用现行《保险法》第 61 条第 3 款。持该论者认为,就我国现行《保险法》第 61 条规定的结构而言,其第 1 款和第 2 款分别规定了保险人在给付保险金之前与之后,被保险人放弃对第三者请求赔偿权利的两种情形,但实际上的情形可能不只上述两种,为了避免挂一漏万,该条第 3 款再行规定以规范其他侵害保险人代位权的情形。故从法条的结构来说,第 3 款是第 1 款和第 2 款的补充,而第 1 款和第 2 款是第 3 款的一般表现。[21]基于上述认识,该观点主张,在保险合同订立后、保险事故发生前,被保险人免除第三者应负责任的法律后果问题不属于我国现行《保险法》第61 条第1 款和第2 款所分别规定的情形,而应当适用该条第3 款关于“被保险人故意或者因重大过失致使保险人不能行使代位请求赔偿的权利的,保险人可以扣减或者要求返还相应的保险金”之规定。[22]

2.主张类推适用我国现行《保险法》第 61 条第 1 款。持该论者认为,保险合同订立后、保险事故发生前,被保险人免除第三者应负责任的法律后果问题虽不属于我国现行《保险法》第 61 条第 1 款所规定的“保险事故发生后,保险人未赔偿保险金之前,被保险人放弃对第三者请求赔偿的权利的,保险人不承担赔偿保险金的责任”之情形,但其法理应与该款的法理相同。[23]基于上述认识,该观点认为,我国现行《保险法》第61 条第 1 款之规定,特别将适用范围限于“保险事故发生后”并无充分理由,实属立法者因未充分考量相关情况而造成的,属本应列为法律调整范围的法律漏洞。根据同等实务同等对待的基本法律原则,应将第 61条第 1 款规定的法律结果类推适用于保险事故发生前被保险人的事先免除行为。[24]换言之,只要是在保险人给付保险金之前,无论是在保险事故发生之前还是之后,被保险人免除或者放弃对第三者请求赔偿的权利的,保险人均不承担给付保险金的责任。

3.主张适用“危险程度增加通知义务”之法理。持该论者认为,应当适用现行《保险法》第 52 条有关“危险增加通知义务”之规定,来解决在保险合同订立后、保险事故发生前被保险人免除第三者应负责任的法律后果问题。前述《北京市高级人民法院关于审理保险纠纷案件若干问题的指导意见(试行)》即采此观点,该意见第 22 条第(3)项与第(4)项分别规定:“(3)保险合同签订之后被保险人放弃对第三者请求权的,被保险人应当及时通知保险人,否则保险人不承担保险责任;(4)保险合同签订之后被保险人放弃对第三者请求权,保险人同意继续承保的,发生保险事故后,保险人应赔付保险金,但无权向第三者行使代位求偿权。”

就上述第一种观点而言,姑且不论我国现行《保险法》第61 条第1 款和第2 款与第3 款在逻辑结构上究竟是一般与个别的关系,还是“区分说”与“不区分说”两种立法例的不同,仅就其推论认为,“被保险人先于保险事故的发生放弃对第三人的赔偿请求权,有违保险合同的最大诚信原则,可以认定是导致保险人在保险事故发生后不能行使保险代位求偿权的‘故意或重大过失’。”[25]其简单地以被保险人的事先免除行为即推定其在主观上有侵害保险人代位权的故意或者重大过失。该推论的谬误之处在于,在保险合同订立后、保险事故发生前,除法律另有规定或合同另有约定外,被保险人可自由处分其对第三者的请求权已如前述,既然被保险人在此期间有权处分,那么其处分行为根本就不是“过错”之有无的问题,而是私法自治的体现。[26]可见,该种观点实属牵强附会,故除我国《保险法》于 1995 年颁行初期其为法院所主张外,目前已不再被采行。

就上述第二种观点而言,在保险合同订立后、保险事故发生前被保险人的事先免除行为是否等同于我国现行《保险法》第 61 条第 1 款规定所谓之“放弃”值得深究。笔者以为,二者虽均属被保险人的有权处分行为,但是仍有本质区别。申言之,现行《保险法》第 61 条第 1 款规定之所谓“放弃”,是指对已经存在的权利以单方的意思表示行为使之归于消灭,其隐含的前提为:第三人已经导致保险标的的毁损,故被保险人对第三人的请求权已经确定。而在保险合同订立后、保险事故发生前的期间内,被保险人事先免除第三人的责任既然是在保险事故发生之前,则被保险人的请求权尚未发生,而请求权既未发生自无“放弃”可言。因此,现行《保险法》第 61 条第 1 款之规定并未涵摄在保险合同订立后、保险事故发生前之期间内被保险人与第三人订立免责条款的情形,由于其既未被涵摄于内,自无类推适用之余地。

就上述第三种观点而言,虽然其已成为主流观点而为我国多数法院所采,但并非没有任何争议。有观点认为,在保险合同订立后、保险事故发生前,被保险人免除第三人应负之责任的行为,“并未增加保险标的的风险,只是增加了保险人实现代位求偿的风险”,其并不符合我国现行《保险法》第 52 条第 1 款规定的“保险标的的危险程度显著增加”之前提,因此能否适用“危险程度增加通知义务”之规定存有疑问。[27]笔者以为,能否适用“危险增加的通知义务”之规定,关键在于保险合同订立后保险事故发生前被保险人与第三人订立的免条款是否会破坏对价平衡。申言之,保险法之所以规定被保险人有危险增加的通知义务,与前述告知义务规定一样,乃在于维护对价平衡,只不过告知义务是在保险合同订立之前使保险人评估其所承担的危险,据以厘定保险费率;而危险增加的通知义务则是在保险合同订立之后,当原先承担的危险程度显著增加时,使保险人得以调整保险费率或者终止合同。所以,无论是订约前的告知义务,还是订约后危险增加的通知义务,均以足以影响对价平衡的事实——重要事实为限。

进一步而论,“危险程度增加通知义务”之法理,本身蕴含着一种保险事故发生前的事前利益衡平机理,与类推适用我国现行《保险法》第 61 条第 1 款之事后利益衡平相较,既可充分尊重保险人的意思自治,又可以缓和对被保险人利益的冲击。首先,就保险人立场而言,在保险合同订立后被保险人所为之免除第三人应负责任之行为,由于在保险事故发生前业已存在,保险人将有机会知其无法行使代位权并预先做出因应措施,加之保险事故是否为第三人应负责任之行为所致尚不确定,因此,只要给予保险人重新评估危险、调整保险费的机会,以在新的基础上达致对价平衡,保险人未必不愿继续承保。适用“危险程度增加通知义务”之规定,规范保险事故发生前被保险人免除第三人应负责任,仍不失为充分尊重保险人意思自治与契约自由、实现保险人利益的自我保护之良策。其次,就被保险人立场而言,如类推适用我国现行《保险法》第 61 条第1 款有关“保险人不承担给付保险金责任”的规定,这种严苛的法律效果固然能给保险人代位权予以极大保障,但由于此时保险事故已经发生,被保险人势必陷入“既不能选择重新投保,又不能获得保险给付”的双重困境。反之,如适用“危险程度增加通知义务”之规定,假如保险人在受领免除第三人应负责任的通知后不愿继续承保,由于此时保险事故还未发生,被保险人将有机会选择其他保险人寻求新的保险保障,如此一来则极大缓和了对被保险人利益的冲击。