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司法主体性理念探析——以民事司法制度为中心/周成泓

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 04:59:51  浏览:9894   来源:法律资料网
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司法主体性理念探析——以民事司法制度为中心

周成泓
(西南政法大学,重庆 400031)


[摘 要]尊重人的主体性已经成为当代一个潮流,主体性体现在司法中就是司法主体性理念,它经历了从道德主体到法权主体、程序主体这样一个发展过程。我国现今的民事司法制度在尊重人的主体性方面存在着三个方面的缺陷,故而应当从理念和制度两个层面进行改革和完善。
[关键词]主体性;司法主体性;民事司法
尊重人权已成为现世不可阻挡的历史潮流,也已写入我国宪法。尊重人权要求我们肯定公民的司法主体性,始终关注和满足广大人民群众对法律正义的需求,充分发挥民权对于推动改革、完善司法的作用。本文拟对司法主体性作一探讨,企望能对我国的民事诉讼立法和司法有所助益。
一、主体性基本内涵分析
对于主体性的理解,马克思是站在历史唯物主义的角度进行的。在他看来,主体是指有目的有意识地从事实践活动和认识活动的人,人作为人类的对象性的存在物,其特性就是“自由自觉的活动”,主体性是作为主体的人所具有的根本属性。人的主体性通过一种自由自觉的对象性活动(包括实践活动、意识活动)来实现,并且随着主体所处的社会历史条件变化而不断发展变化。人作为主体在其活动中形成的关系有三个层次,第一层是人对自然的对象性改造关系,第二层是人与人的主体间关系,第三层是人与自身的关系。这三个层次的关系统一于人的劳动创造和交往活动之中。[1] 与之对应,主体性具体表现为人类在改造自然界和社会的活动当中所展现出来的自主性、能动性和创造性。其中,自主性在主客体关系上表现为一种“为我”关系,即主体根据自身需要来改造客观世界,体现为主体的自由意志;能动性则表明主体是能动的主体,其所有行动不是盲目的,而是有目的有计划地改造客体的物质活动,表现为主体的目的;创造性则意味着以人的方式改造物的存在方式,使物按照人的方式而存在,体现了人类的自我超越。[2]
自人类社会文明的早期开始,人的主体性问题就一直颇受学者们所关注。在主体性理论的发展史上,十七世纪法国哲学家笛卡尔从普遍怀疑出发,首先肯定了“自我”的存在。在他看来,“自我”的存在完全是自明的:我虽然怀疑一切,但有一件事我不能怀疑,那就是“我在怀疑”这件事本身;而怀疑活动是思想活动,所以我在怀疑就是我在思想,作为怀疑活动主体的“自我”的存在是确实可靠的。由此,笛卡尔得出了“我思故我在”这个著名的结论或公式,[3] 将“我”作为理性的主体,视为整个世界的出发点,从而对主体性理念进行了有力的论证。
至于康德,则是第一个明确提出并初步建立关于人的主体性、人的自由意志以及道德自律的哲学家。他在区分主体与客体的二元论的前提下,从理性出发解释自由,论证了人的主体性。他认为人作为主体包括两个方面,即认识主体和实践主体。首先,在认识论领域,在人与自然的关系上,康德强调人在认识中的主体能动性,提出了“人为自然立法”的著名命题,高扬了人对自然的主体性。其次,在道德领域,康德提出了“人为自身立法”的命题,并且他还认为,道德主体是人之主体性的最高峰,人只有作为道德主体,才能够达到最高境界的自由。 由此,康德将人奉为整个世界的终极目的,确立了人的中心地位。对此,他曾言道:“如果没有人类,整个世界就成为一个单纯的荒野,世界的存在就是徒然的,没有最后目的的了。”[4]
进入现代以后,思想家们继续宣扬着主体性理念。其中,麦克塔格特甚至说:“个人才是目的,社会不过是手段”,国家“只有作为一种手段方有价值可言”,如果赋予国家以终极价值,那就是“偶像崇拜”,“就像崇拜一根下水管道一样”。[5] 由于现代社会工业化和科层化的扩张和发达,个人往往有如被压抑与操纵之机器。因此,不管是自由主义者,还是新马克思主义者或是无政府主义者,都倡扬个人自主,强烈地抨击这种本末倒置的社会现象,主体性理念以不同形式得到了强调和吁求。
面对纷繁的主体性学说,笔者认为,欲把握主体性的内涵,应当注意以下几点:首先,关于主体性的理论有两种,即人类主体性和个体主体性。如果仅仅强调前者,主体性就可能成为一个空洞的抽象,成为一种无现实性可言的东西,因为人类的主体性必须要由个体来承担、落实和实现。因此,我们研究主体性问题应将其置重于个体主体性。其次,人类主体性的发展不仅表现在客体世界的变化上,还表现在主体自身的发展上。人类自身的改善,既有精神的方面,也有肉体的方面,是灵与肉、心理与生理两个方面的改善。[6] 最后,要强调人的社会本质,注重主体的实践性,要把“实践”和“生活”联系起来,并把实践和生活放在对理论来说具有根源意义的地位。[7]由此,对主体性可以作下列几点概括:第一,人之主体性体现为自主性,主要表现为主体权利。自主性源于人的意志自由,人作为世界的主人,万物之灵长,总是按照自己的需要、自己的意志去改造作为客体的外部世界。因此,在对待意义上,任何将人视为他者作用之对象,或者任由他者摆布之对象的观念和行为都为现代文明社会所不容。第二,人之主体性体现为自觉性。自觉性是自主性扬弃的结果,同时又是主体自主性的具体表现和展开形式。自觉性主要表现为主体能力。人作为主体进行任何活动都有其明确的目的性,正是有了明确的目的,人们的行动才不会盲目,才是自觉的行动。自觉性还要求人们相信个人是其自身利益的最佳判断者,他人无从替代,也无需替代。第三,人之主体性体现为选择性。这是自觉性得到扬弃之后的结果。选择性体现了主体的自由判断,以及自由判断的能力与性质,展现了主体更充分的自由。对于主体的这种选择的愿望与自由,从理念上予以认可并使之正当化,这便是强调包含在主体性当中的选择性的现实意义。[8] 第四,人之主体性还归结为责任。个人自主自觉地进行选择,完全按照自己的意愿进行活动,个人可以享受由此所带来的利益,也应当承担由此所产生的责任。第五,实践性是人之主体性的最为重要的特征。“批判的武器不能代替武器的批判”,康德式的道德自律也不能解决社会的现实问题,必须诉诸物质的批判力量。主体性最终要落实为实践性,而实践是一种能动地改造外部对象的活动,正是通过实践,主体才达到了其目的,实现了其价值。
二、从道德主体到法权主体、程序主体——司法主体性理念的确立及其实践
人之主体性的确立有一个发展过程,它经历了一个由理念存在到实然享有,由道德主体到法权主体,由少数人权主体到多数人权主体,由主体性不充分到主体性充分,由适用的领域有限到广阔这样一个历史过程。[9] 正是在这种历史发展机制的强大推动下,近代以来特别是现代社会,主体性理念已落脚成为许多国家的司法指导理念。
(一)法权主体
随着人类社会的不断发展,法律逐渐成为主要的社会控制工具,而且当法治成了一种社会理想和价值追求的时候,法律的基本功能及其使命便在于构建并保护以社会主体的权利为核心内容的法律关系。这种权利关系既包括体现了权力职责与作用的权利——权力关系,也包括体现了私权利之间相互交换或协调关系的权利——权利关系。[10] 这种法律关系体现的是社会成员作为主体享有并支配着自己的权利,并且这种支配形式是多样化的,它或者是让渡自己的一部分权利给国家从而接受和服从国家权力对自己的干预,或者是与其他的社会个体进行一种私权利的交换。无论哪一种情形,社会个体(包括集合体)在法律关系当中都是以法权(利)主体的姿态出现的。由此,一方面,在其产生以及行使的方式上,国家权力就获得了存在的正当性与合法性;另一方面,国家权力的产生目的绝非是将其作用对象当成客体来对待,而是最终服务于所有成员的整体利益。至此,人便由哲学意义上的道德主体过渡到了现实世界当中的法权主体。
作为国家权力分支之一的司法权,自然也应当体现人的主体性,以人为本,服务于人。近代以来,受近代启蒙思想的影响,主体性理念的意义与内容以不同方式得到了表达与实践。在司法领域,主体性理念在民事诉讼理论中的发展,首先体现在传统英美法程序中的对抗式诉讼理论和大陆法系的“当事人主导”理论。近代民事诉讼法奠基之作法国1806年民事诉讼法典,以及以其为样本制定的1865年意大利民事诉讼法典均在一定程度上体现了司法主体性理念。[11]
(二)程序主体
主体性理念真正作为司法实践和改革的重要目标而确立并大力推广,则发生于当代。如自上个世纪70年代发韧并持续至今的、在世界范围内掀起的使诉讼便利公民、低廉有效的“接近正义”运动,便在相当大程度上体现了主体性理念。学者们为维护民事诉讼当事人的主体性地位,避免将当事人作为审判客体对待,提出了衡量民事审判是否正当的依据不仅在于判决内容是否具有正当性,而且在于民事程序本身能否保证当事人参与的观点。诚如王亚新先生所指出的,司法审判在许多方面的特点都可以视为在制度上对判决的可变性加以严格限制的必要或非必要的条件,但这些条件中最直接也最具根本意义的因素恐怕还在于诉讼审判所特有的程序以及体现于其中的当事人对抗结构。[12] 笔者亦认为,民事诉讼中的程序保障实际上可以看作是与主体性理念相适应的民事诉讼制度结构与技术规则的总和。
程序保障,可以理解为通过程序来保障当事人的诉讼权利,维护其主体性和自律性。它直接反映了正当程序思想所强调的价值观念,并具体体现在当事人主义的诉讼结构之中,以处分原则、辩论原则(当事人主导原则)、证明责任原则等法理为其内容。这种当事人主义的程序结构意味着把更多的诉讼主导权作为权利赋予当事人,而不是作为权力留给法官。尽管最终作出判决的是法官,但当事人却是形成判决的主体:在诉讼开始时,当事人必须按照自己的意愿提出请求,该请求划定了判决的范围;接着,当事人双方必须就存在争执的事项进行协议以确定争点,争点一旦确定亦对法官具有约束力;之后,当事人又围绕着争点收集和提出证据,并就事实和证据进行辩论。在整个诉讼过程中,尽管法官主持着程序的进行,却一直处于被动的地位。[13] 这样,当事人的实体性诉求在进入程序之后,便在诉讼这一“法的空间”里置换成了程序上的需求,当事人从实体权利的享有者、支配者,转变成了程序的利用者、支配者,成了程序主体。程序之设定是为当事人服务的,是当事人作用的客体。于是,当事人通过程序这一制度在约束自身的同时,也使自身获得了真正的、最大的自由。同时,由于整个诉讼都是按照当事人的意思展开的,按照自我选择即自我负责的法理,当事人必须对法官的判决表示认可与服从。于是,当事人的诉讼权利同时也成了一种负担和责任。当然,与当事人诉讼权利的责任性相比,其对法官权力的制约性更具现实意义。
三、司法主体性理念与我国民事司法制度
(一)对我国现行民事司法制度的检讨——一个主体性的视角
经过新中国成立以来半个多世纪的法制建设,我国的民事司法体制建设取得了不小的成绩,但存在的问题依然不少。其中最大的问题是:虽说“尊重人权”已经写入宪法,但总体而言仍未能明确地将主体性理念作为制度改革和建设的根本指导思想,司法实践中对当事人的主体性仍尊重不够,侵犯公民合法权益的现象屡见不鲜。具体说来,目前我国民事司法体制存在着下列问题:
1、公民使用法院的机会不充分也不平等
欲有效地保护公民的权利,当然需要科学、细密的程序设计,但其发生效用的前提则是公民能够诉诸法院。事实上,在历史和现实之中,权利侵害之所以未能及时得到应有的救济,往往是因为受害人无法诉诸司法。有学者将使用司法的权利概括为诉讼权,并认为它具有基础性和保障性。但在目前,我国法院的受案范围仍较为有限,不能满足广大人民对正义的要求;诉讼费用高昂,阻碍了公民利用法院;多数人诉讼制度仍不完善,尤其是公益诉讼制度尚属阙如,不能有效应对现实需求[14] ;社会两极分化较为严重,然而法律援助制度的覆盖面却十分有限,仍有许多公民因为经济原因而被阻挡在法院大门之外;尚没有建立多元化的纠纷解决机制,即便是诉讼程序也没有实行多轨制,公民的选择余地不大;此外,律师行业逐利倾向严重,导致许多同百姓切身利益相关然而标的额较低的案件得不到律师代理,致使其维权不力,等等。
2、诉讼程序设计上仍存在不少问题
在这方面的问题主要有:诉讼程序和诉讼外纠纷解决程序衔接不够,未能共同筑起一道纠纷解决的“城墙”;在诉讼程序内部,普通程序和简易程序的适用范围区分不甚明了、二者的衔接度也较差,至于简易程序和小额程序则未能明确区分;一些程序,如人事诉讼程序等仍付阙如;起诉条件过于严格,要作实体审查,常常导致公民不能有效地行使诉权;法院立案审查随意性过大,一些符合起诉条件的案件被拒之门外;诉讼程序欠缺经济性,过于追求程序的严密性、完整性,而未能针对实际情况区别对待,加重了财政和当事人的经济负担;诉讼的公开性、透明性不够,通常只限于形式意义上的公开,即公开开庭审理,但对法官心证的公开、判决理由的详细阐述等仍旧重视不够;法官经常过于消极,假当事人主义之名而行偷懒之实;此外,还有一些程序职权色彩浓厚,如法院主动追加当事人,法院、检察院可以提起再审或审判监督程序,法院可以主动移送执行等。[15]
3、国民参与司法不够
社会主义国家是建立于人民主权的原则之上的,人民有权直接或间接参与国家各项事务的管理。就国民参与司法而言(司法民主化),我国还做得很不够,揆诸现实,笔者将其概括如下:司法制度的设置和改革基本上是由有权机关进行,广大公民参与很少;法官的选任名义上是由民意机关——人大进行,但我国的现行政治构架决定了其实际上是操诸于各级党政机关,普通民众基本上无权参与;陪审制①等民众参与司法的制度长期以来被空置,没有发挥其应有的作用;在对司法的监督体系中,民众所起的作用也十分有限,广大公民的监督权、申诉权并不能产生法律效力,除非借助于有权国家机关,此外,代表市民社会的新闻媒体也还多为官方控制,所发挥的舆论监督作用仍很有限;法院的裁判文书公布面较窄,公众无从及时获得相关信息,自然也无法对之进行评论和监督,等等。
(二)理念建构
以上我们列举了我国民事司法制度的一些问题,下面我们对如何解决这些问题进行探讨。要解决问题,观念的转变和更新是首要的,因此我们应从改革司法制度赖以建构的理念入手。在司法观念的变革方面,笔者认为,应当旗帜鲜明地将主体性理念作为司法制度设计和改革的出发点和落脚点。主体性理念在司法制度中的实践就是司法主体性理念。所谓司法主体性理念,是指在司法制度的构建与运作中,尊重公民和当事人的意愿,保障其权利和自由,维护其尊严,让其发挥决定、支配和主导作用,避免论为客体的司法价值观。[16] 从司法主体性理念出发,就应当树立法官的服务意识,保障公民和当事人对其的决定、支配和主导地位,维护他们的自主性,使司法民主化、便利化,使公民可对其寄予厚望。具体言之,司法主体性理念的基本要求有:(1)由公民来决定司法制度的构建。它又包括两个方面:第一、依民主要求,主权在民,司法权的运作亦应由公民决定和进行。 第二,由公民主导司法改革的方向和进程。(2)司法体制的设置及相关制度的建构应当以“便民原则”为指导,要便利公民利用司法制度。(3)在民事诉讼中,应当以当事人为诉讼主体,当事人应当成为诉讼活动的实质参与者和主要支配者。
(三)制度建构
前文笔者提出并分析论证了司法主体性理念,但我们不能只重视大道理,忽视“小”制度,夸大所谓社会性质的作用。其实,制度建设也是一个知识的积累过程,制度发育程度的差异往往是操作制度的人们的知识差异的反映,[17] 由此可见制度赖以建基的知识、理论的重要性。以下笔者按照上文所提及的四个方面的问题来探讨相应的制度改革和完善办法。
1、增加公民使用法院的机会
为确实保障公民接近法院的权利,应当扩大法院的受案范围,以是否具有诉的利益而不是法律是否有明文规定来受理与否;放宽起诉条件,取消立案制度而行登记办法;适应社会现实需要,建立公益诉讼制度;大力发展替代性纠纷解决方式,确立多元化的裁判组织和机制;要对诉讼费用进行改革,可以考虑改进诉讼标的额的计算方法,实行低额的起诉手续费,可考虑借鉴德国的“诉额确定制度”, ① 以便利公民提起诉讼;加重滥用诉权者的诉讼费用责任和诉讼风险负担以补偿对方当事人所支付的诉讼费用;律师费用应当透明化、合理化,要加强律师对客户的报酬说明义务,并大力推行律师费转付制度;此外,还要扩充民事法律援助,在援助案件及援助对象的范围、利用者负担的合理方法、理想的运作主体等问题上,要进一步予以完善。
2、进一步完善诉讼程序设计
在程序的设置上,应更多地从公民的立场思考程序的功能,按照多元、可选择的价值取向设计出满足社会多元价值需求的多元程序;司法规则和司法语言应当明确易晓,以尽益避免由于司法专业性和封闭性所导致的“司法的剧场化”[18] 而使司法距离社会大众愈来愈远,甚至成为公民之对立物的弊端;法院和法官的行为要具有经济性、便民性、亲和性,如可以考虑设置司法咨询对话、信息提供窗口,实行夜间、休假日服务,进一步推进现代通讯技术在诉讼程序中的应用;法官必须做到中立无偏,并履行对当事人的诉讼权利告知、阐明等诉讼义务,并且在整个诉讼过程中,法官都应当对当事人以礼相待,并尽力保障他们能方便地行使诉讼权利;改变诉讼中的职权主义做法,由当事人提出诉讼请求,提供证据资料,双方平等对抗,主导诉讼进程,要赋予当事人决定各项事务的处分权,以及最终形成裁判结论的辩论权。
3、国民参与司法
在国民参与司法方面,要吸收普通公民直接参与司法制度的设置和改革,可以设立由专家、学者和普通公民组成的司法咨询委员会;法官的选任应当听取民众的声音,如可考虑采行法官民选制、法官遴任之国民审查制或法官人事咨询制等,[19] 以避免法官队伍的官僚化;改革、完善、落实陪审制等公民直接参与司法的制度,增强司法的民主化;加大法院裁判文书公开的范围和力度,以利于公民对其进行监督;在对司法的监督体系中,要加强民众监督的范围、力度和法律效力,加强新闻媒体等“社会独立之眼”[20] 对司法的民意监测;还可以考虑借鉴美国的“法院之友”制度以促进国民对司法的参与。
不愿改革的民族缺乏精神,无法改革的民族缺少活力,为改革而改革的民族缺少智慧。改革已成为当今我国政治生活、经济生活和社会生活中一股势不可挡的潮流。然而,“改革”二字并非只是一种标签,可以随意贴,只有那些与时代的主旋律相拍,能够最大限度地增进人类福祉的变革才叫改革。当前我国民事诉讼法的修改工作已经列入人大立法的议事日程,学界也正在为此进行研究和讨论。一部法律的修改有三个层次,即理念、原则和制度,而其中最为重要者当数理念的建构。笔者以为,在民事诉讼法的修改以及民事司法制度改革的目标设计以及具体路径的选择上,必须以主体性理念作为指导,广泛地吸收普通公民参加,要反映广大人民群众的意愿和要求。可以说,民事司法不断走向现代化、民主化的历史,就是一个不断提高当事人主体地位的历史。




参考文献:
[1] 张登巧,赵润林.交往实践观与马克思主体性哲学[J].社会科学,2001(3).
[2] 马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1981.169.
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一、劳动、社会保障行政行为的概述

  1、劳动、社会保障行政行为的概念。劳动、社会保障是劳动和社会保障行政管理的简称[1]。劳动、社会保障行政行为是指劳动保障、人事等部门行使行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行为。劳动、社会保障行政行为的概念包括以下几层涵义,同时也是认定是否为劳动、社会保障行政行为的要件:(1)是指劳动保障、人事等部门所为的行为。包括行政机关和法律、法规授权的组织所作的行为。劳动保障部门是国家统一管理劳动工作的行政机关,也是当然的对劳动法监督检查行政机关,对所辖区的各企业、个体工商户等贯彻执行劳动法的情况进行监督检查的机构,《劳动法》第九条规定:国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。(2)是劳动保障、人事等部门行使行政职权,进行劳动,和社会保障行政管理的行为。(3)是劳动保障、人事等部门实施的能够产生行政法律效果的行为。劳动保障部门作出一个行为如果不能同时具备上述三个要件就不是劳动、社会保障行政行为,也就不具有行政法上的效力,不能成为行政复议、行政诉讼和行政赔偿的对象。如劳动保障部门作出的行政指导行为、行政调解行为,因不具备第三个要件,即不是劳动、社会保障行政行为。有一点需要特别注意,行政事实行为、特别是行政事实侵权行为,根据最高人民法院的司法解释,可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象,同理,劳动、社会保障行政事实行为、特别是劳动、社会保障事实侵权行为也可以成为行政诉讼和行政赔偿的对象。

  劳动、社会保障行政行为的特征。(1)是执行法律(主要是劳动法)的行为。(2)具有一定的裁量性。(3)具有单方意志性,不必与行政相对人协商或征得其同意,劳动保障部门可依法自主作出。(4)是以国家强制力为保障实施的,带有强制性。(5)劳动、社会保障行政行为的内容:赋予权益和剥夺权益;科处义务或免除义务;确认法律事实与法律地位。

  2、调整劳动、社会保障行政行为的相关法律内容。劳动、社会保障行政行为主要受劳动法调整,劳动法是一个独立的法律部门,自成体系,我国劳动法律体系由四个部分组成,即综合调整劳动关系的基本法,各种单行的劳动法律、法规,部门规章,地方性法规、地方性规章。目前劳动、社会保障行政行为所涉及的法律主要有以下内容:(1)关于劳动合同的定立与解除程序的规定,包括劳动关系的产生、变更和终止的法定形式及由此产生的双方当事人的义务等法律规定。(2)劳动保险制度。劳动保险[2]又称社会保险,是指国家对社会成员在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下,获得物质帮助和补偿的各种措施的总称。劳动保险包括劳动保险的项目和待遇,保险金的来源,工龄的计算方法,各项福利事业的规定。(3)工作时间和休息时间制度。包括标准工作日和工作周的各项规定,对加班加点的限制、休息时间、法定节日、年休假等规定。(4)劳动报酬方面的规定,包括工资等级制度奖励、津贴制度的规定及特殊情况下的工资支付方法。(5)劳动安全与卫生的各项制度,包括各种安全与卫生的技术规程,劳动保护用品的发放标准、各种安全与卫生的管理制度。(6)女工和未成年工的特殊保护办法,包括对女工和未成年工从事有害健康工作的限制,对女工孕期、产期、哺乳期、经期的保护,对的特殊未成年工就业年龄和工作时间的限制。(7)对劳动法的监督检查制度。
二、我国劳动、社会保障行政案件主要类型及产生行政争议原因分析

  我国行政诉讼受案范围也仅限于外部的、具体的、涉及人身权、财产权及与人身权、财产权有关的单方性的行政行为,劳动、社会保障类行政案件受案范围也不例外。目前对什么是劳动、社会保障类行政案件还没有一个准确的定义,笔者认为它是指行政管理相对人认为,劳动保障、人事等行政机关(或法律、法规授权的组织)、行政机关工作人员在行使劳动管理职权、执行劳动法(广义)、监督检查他人执行劳动法过程中,违法作为或不作为侵犯行政相对人人身权、财产权及与人身权、财产权有关的其它权利,向法院提起行政诉讼的一类案件。

  目前笔者所在法院审理劳动、社会保障类行政案件数量近几年均位于行政案件首位,且有逐年上升趋势。笔者在此列举劳动、社会保障类行政案件主要类型并分析产生行政争议的原因。

  1、劳动、社会保障行政确认。此类案件主要是工伤行政确认,居劳动、社会保障类案件首位,但就市级社会保障部门每年作出工伤认定近2000件相比,仅有10件左右提起行政诉讼,所占比例还是很小的。工伤确认产生行政争议的原因是多方面的:(1)关于作出工伤认定的依据,大多是抽象粗线条的规定,可操作性不强,易引起行政争议。例《公伤保险条例》既是作出工伤认定实体方面的法律规定,又是程序方面的法律规定,职工是否在工作时间、工作场所、因工作原因受伤规定的操作性不强等。(2)劳动者没有参保。工伤保险和养老、医疗、失业基本社会保险不同,其还不属社会强制保险。一些城镇的用人单位还没有给劳动者缴纳工伤保险费,在此情况下,如果劳动保障部门确认劳动者为工伤,则工伤待遇由用人单位给付,此时用人单位往往以原告资格提起行政诉讼。笔者所在法院审理的用人单位为原告,因不服工伤认定决定提起行政诉讼的,基本是(仅一件例外)劳动者没有参保(工伤保险)的。(3)劳动部门的“居间裁判”地位。在工伤行政确认中,当劳动者与用人单位对是否应该认定为工伤产生分歧时,一方向劳动部门提出申请,劳动部门实际处“居间裁判”地位,劳动部门无论认定与否,总有一方不服,从而产生行政争议。

  2、劳动、社会保障行政核定。此类案件主要为行政管理相对人不服劳动保障经办机构核定劳动保险金具体行政行为而提起的行政诉讼。就湖北而言,该类案件主要是对工伤保险待遇核定不服引起的诉讼,因涉及道路、航运、航空、铁路等交通事故引起的工伤涉及工伤保险待遇问题,湖北省《工伤保险实施办法》与《工伤保险条例》的规定不完全一致,《工伤保险实施办法》第三十九条规定,“由于道路、航运、航空、铁路等交通事故引起的工伤,或者职工工伤涉及其他民事伤害赔偿的,应按照有关规定索取伤害赔偿。获得的伤害赔偿低于工伤保险待遇的,根据用人单位是否参加工伤保险,由经办机构或所在单位补足差额部分。”而《工伤保险条例》并未规定权利人在获得民事赔偿后不再获得全额工伤保险的赔偿。故劳动保障经办机构在核定工伤保险待遇时,涉及法律适用的问题,易行政争议。

  3、劳动、社会保障行政发放。此类案件主要是行政管理相对人认为劳动社会保障部门不按政策发放或不按时、不按规定的数额发放社会保险金引起的诉讼,即诉劳动部门不履行发放社会保险金法定职责。此类案件在审判实践中遇到的较少,笔者所在法院仅受理了一件要求劳动保障部门按照解放前参加工作并享受供给制待遇的人员履行为其核发基本养老金法定职责一案。产生此行政争议的主要原因是劳动部门履行该职责,适用的多为几十年前的规范性文件,该类文件规定的操作性不强,因行政部门和行政管理相对人对政策的理解不一致,产生行政争议。

  4、劳动、社会保障行政审批。目前诉劳动、社会保障行政部门不履行办理退休审批手续法定职责案件较多,因退休分为达到法定年龄正常退休、特殊工种提前退休、因病提前退休等,目前审理的此类案件主要是诉劳动保障部门不履行办理退休审批手续法定职责,且有逐年上升趋势主要有以下情况:(1)对职工的年龄认定依据易产生行政争议。行政管理相对人认为职工出生时间的认定应该以居民身份证为准,居民身份证的年龄达到退休年龄,劳动部门就应该为其办理办理退休审批手续。而劳动部门对职工出生时间的认定,是根据劳社部发(1999)8号文第二条第(二)项规定,采取的是实行居民身份证与职工档案相结合的办法,故当职工居民身份证与职工档案记载的出生时间确实不一致时,即产生行政争议。(2)关于特殊工种提前退休审批易产生行政争议。因劳动部门依据的大多为几十年前劳动部的规范性文件,规定不明确具体,操作性不强,易产生歧义。

  5、劳动、社会保障行政许可。根据有关法律规定,从事某些职业必须在劳动保障部门办理行政许可证,例职业介绍机构、职业培训机构和职业技能考核鉴定机构必须遵守国家有关法律、法规的规定,在劳动保障部门办理行政许可证。办理行政许可证是劳动保障部门的法定职责,当事人或利害关系人认为劳动保障部门违法办理行政许可证、不办理行政许可证均会产生行政争议。

  6、劳动、社会保障行政(处理)处罚。该类案件主要表现为不服劳动、社会保障部门行政(处理)处罚决定之诉,或诉劳动、社会保障部门不履行行政(处理)处罚法定职责。近年来,常遇到的是劳动保障部门根据《劳动合同法》等法律,对行政管理相对人进行查处的案件。《劳动合同法》实施以来,各地方均存在用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的情况,在劳动者举报投诉后,劳动、社会保障部门进行立案查处或不进行立案查处,用人单位或劳动者不服即产生行政争议。

  7、劳动、社会保障行政监督。对《劳动法》执行情况的监督检查是劳动、社会保障部门的法定职责,违法作为,或不作为,令行政管理相对人不服,都将产生行政争议。

  8、劳动、社会保障行政受理。此类案件在行政审判实践中遇到的较多,主要是依法应该由行政管理相对人申请劳动保障部门作出劳动,社会保障行政行为的情况,当劳动部门收到申请后,经审查认为不符合法律规定的受理条件,作出不予受理决定,当事人不服引起行政争议。例已享受养老保险待遇的退休人员,退休后被其他单位聘用,不属于《工伤保险条例》调整范围,不享受工伤保险待遇,对退休人员申请工伤认定的,劳动社会保障部门作出不予受理决定,即产生行政争议。

  9、劳动、社会保障行政复议。此类案件是因行政管理相对人不服劳动,保障具体行政行为,申请复议,复议机关改变原具体行政行为,以复议机关为被告的一类诉讼案件,例,行政管理相对人,对劳动保障部门作出工伤认定决定不服,前置程序是向本级人民政府或上一级劳动保障部门申请复议,如果复议结果改变了原具体行政行为,行政管理相对人对本级人民政府或上一级劳动保障部门复议决定不服,产生行政争议提起诉讼,行政复议决定就成了被诉具体行政行为,这就产生了劳动、社会保障行政复议行政案件。此类案件在行政审判实践中遇到的较少。

  10、劳动、社会保障行政撤销。劳动保障部门撤销自已作出具体行政行为撤销,行政管理相对人或利害关系人,认为撤销决定侵犯其合法权益,产生行政争议,向人民法院提起诉讼,这就产生了劳动、社会保障行政撤销行政案件。例如,劳动保障部门撤销工伤认定等等。

  以上列举了十种常见的劳动、社会保障行政案件类型,及产生行政争议的原因,各类案件之间不是孤立存在的,既有联系又有区别。
三、法院审查劳动、社会保障具体行政行为合法性应注意的问题

  如何对劳动、社会保障行政行进行合法性审查,从审判实践来看,对劳动、社会保障行政行为的合法性进行审查是由其认定事实的主要证据是否确实、充分,适用法律、法规是否正确,是否符合行政程序,有无超越职权、滥用职权等方面的问题构成。劳动保障部门工作人员在作出劳动,社会保障行政行为时必须做到主体适格,事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律、法规正确。人民法院应从以下四个方面审查劳动,社会保障行政行为的合法性。

  1、权限审查。审查作出劳动、社会保障行政行为的机关是否有作出劳动、社会保障行政行为的法定职权,即对其是否存在超越职权进行审查。我国《行政诉讼法》给超越职权的定义是行政机关及其工作人员在执行职务中,行使了法律没有授予的职权或超越法律授予其职权范围的行为。法院审查劳动保障部门是否有作出劳动,社会保障行政行为职权时,主要是通过审查劳动保障部门向法庭提供的证据材料,同时根据原告或第三人提供的证据材料以及法院收集到的证据材料,来判断行政机关是否具有作出被诉具体行政行为的职权。行政登记行为的行政管理职权是由法律、法规及规章规定确定的,审查这一问题时主要是通过审查法律规范来判断登记机构是否有作出被诉具体行政行为的职权。就现在法院受理的房屋行政登记案件情况看,当事人对劳动保障部门的法定职权极少发生争议,笔者在此不作详谈。

  2、程序审查。即审查作出劳动,社会保障行政行为程序是否合法。法定行政程序就是已被法律规范形式所确认和规范了的行政管理方式、步骤、顺序和时限。行政程序的主要制度有告之、回避、职能分离、听取当事人陈述和申辩、听证、说明理由、行政救济等。不同的劳动,社会保障行政行为,有不同的程序规定,其程序较为复杂的为劳动、社会保障行政(处理)处罚程序。例劳动监察部门接到劳动者关于用人单位未与劳动者签订劳动合同的投诉后,主要程序为:(1)审查后符合立案条件,予以立案,不符合立案条件,不予受理。(2)立案后向用人单位发出相关材料。(3)证据审核。(4)向用人单位发出《劳动保障监察限期改正指令书》,要求用人单位限期改正,并将改正情况以书面形式限期报劳动保障监察支队。(5)如果用人单位未改正上述问题,劳动监察部门即向用人单位下发《行政处理告知书》,告知用人单位,拟对其作出支付劳动者双倍工资,并按规定为劳动者补缴社会保险费的行政处理决定,并告知作出该处理决定的事实、理由、法律依据及其依法应享有的权利。(6)用人单位可进行陈述申辩。(7)查明已建立劳动关系,未同时订立书面劳动合同的(应当自用工之日起一个月内订立书面劳动合同),作出行政处理决定。(8)送达。其它劳动,社会保障行政行为的程序一般不涉及告之、听证等程序。需要说明的是,审查劳动、社会保障行政行为是否存在违反法定程序的问题,既是一个事实问题,也是一个法律问题,所谓事实问题即是行政机关实施具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限;所谓法律问题,行政机关作出具体行政行为程序是否违反法律、法规、规章及其它规范性文件有关程序问题的规定。在诉讼过程中,当事人就程序上的事实问题发生争议是经常发生的,程序上的事实问题由法院通过审查证据来认定。总之,作出劳动,社会保障行政行为必须严格遵循法定程序。达到下述具体要求:符合法定方式,符合法定形式,符合法定手续,符合法定步骤,符合法定时限。

  3、证据审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为事实证据是否确实、充分。关于法定职权、程序、事实这几个方面是否合法均存在一个有无证据证实的问题。笔者在这谈到的主要是具体行政行为认定事实的证据。如果劳动、社会保障行政行为认定的事实主要证据不足,也意味着该行为缺乏事实基础,即违反了我国《宪法》“以事实为根据,以法律为准绳”的原则,属违法行政行为,依法必须撤销或确认无效、违法。在诉讼过程中,当事人就事实主要证据是否确实、充分发生争议是最多的,审判人员如何认定劳动、社会保障行政行为认定的事实主要证据确实、充分是一个值得探讨的问题。笔者认为“事实主要证据确实、充分”必须达到下述要求:案件的事实均有相应的证据证明;各项证据均真实、可靠,并且合法;各项证据对待证事实有证明力,并与待证事实之间具有关联性;各项证据相互协调一致,对整个案件事实构成完整的证明,并能经受住反证的反驳;被诉具体行政行为所依据的事实,必须满足法律预先设定的事实要件。

  4、适法审查。即审查作出劳动、社会保障行政行为适用法律、法规是否正确。适用法律和认定的事实是不可分割的,关于当事人对适用法律是否准确的争议,主要有两种情况:一是当事人对劳动,社会保障行政行为认定的事实有争议,对适用法律存在争议;二是当事人对劳动、社会保障行政行为认定的事实没有争议,仅对适用法律存在争议。审判机关判断作出劳动、社会保障行政行为适用法律、法规是否正确时,主要从以下几个方面审查具体行政行为的法律依据:(1)职权来源的依据即有作出劳动,社会保障行政行为法定职权依据(确保有主体资格)。(2)劳动,社会保障行政行为实际操作程序和法定程序的相关规定。(3)法律规范设定或禁止该登记行为的具体条款。(4)作出劳动、社会保障行政行为相应的其它法律依据。笔者认为,劳动、社会保障行政行为要做到适用法律、法规正确,必须达到下述要求:对具体行政行为所基于的事实的性质认定正确;对相应事实选择适用的法律、法规及具体规范正确,选择的法律依据与更高层次的法律文件不相抵触;根据相应事实所具有的情节,全面地适用法律、法规。
【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。

新化学物质环境管理办法

国家环境保护总局


新化学物质环境管理办法


国家环境保护总局令第2号


各省、自治区、直辖市环境保护局(厅):


《新化学物质环境管理办法》已经2003年4月1日国家环境保护总局第4次局务会议审议通过,现予发布,自2003年10月15日起施行。



附件:新化学物质环境管理办法



二○○三年九月十二日



主题词:环保 法规 化学 管理 令



附件:

新化学物质环境管理办法

第一章 总则

第一条 为加强对新化学物质的环境管理,防止环境污染,保障人体健康,保护生态环境,制定本办法。

第二条 本办法适用于在中华人民共和国境内从事生产和进口新化学物质环境管理活动。

第三条 国家对新化学物质环境管理实行生产前和进口前申报登记制度。

生产或者进口新化学物质的,必须按照本办法的规定,在生产前或者进口前进行新化学物质申报,申请领取新化学物质环境管理登记证(以下简称登记证)。

本办法施行前已在中华人民共和国境内生产或者进口的化学物质,不需要进行新化学物质申报。

第四条 本办法所称新化学物质,是指在申报时,尚未在中华人民共和国境内生产或者进口的化学物质。

国家环境保护总局负责收录并适时公布已在中华人民共和国境内生产或者进口的化学物质名单。

第五条 国家环境保护总局负责制定新化学物质环境管理标准和技术规范。

第六条 国家环境保护总局设立新化学物质环境管理专家评审委员会(以下简称评审委员会)。

评审委员会负责对新化学物质的环境影响进行评估,并向国家环境保护总局提交书面评估意见。

第七条 从事新化学物质环境管理的机构及其工作人员,应当为新化学物质申报人(以下简称申报人)提交的材料保守商业秘密和技术秘密。

第二章 申报

第八条 申报人应当在生产前或者进口前向国家环境保护总局化学品登记中心(以下简称登记中心)提交新化学物质申报表、测试数据报告和测试机构的资质证明等资料。

申报表的内容包括所申报化学物质的名称、分子结构、测试方法、用途、年生产或进口量、物理-化学性质、毒理学和生态毒理学特性、事故预防和应急措施、污染预防和消除方法、废弃物处置措施等。

在中国境外完成测试数据的,完成测试数据的境外测试机构必须获得所在国家主管机关的认可。

新化学物质的生态毒理学数据必须包括在中国境内用中国的供试生物完成的测试数据。

第九条 申报人对其提交的申报材料中涉及商业秘密或者技术秘密要求保密的,应当在申报材料中注明。

申报人对要求保密的内容予以公开时,应当书面告知登记中心。

第十条 对分子结构相似、用途相同或者相近、测试数据相近的新化学物质,申报人可以提出系列申报,按每种新化学物质分别办理登记证。

第十一条 两个以上申报人联合申报同一新化学物质的,按每个申报人分别办理登记证。

第十二条 已经列入四个以上其他国家或者区域经济一体化组织现有化学物质名录的新化学物质,申报时仅需提供申报表和在中国境内完成的生态毒理学测试报告。

第十三条 有下列情形之一的,可以申请办理免于申报手续:

(一)以科学研究为目的,每年生产或者进口新化学物质数量不超过100千克的;
(二)新化学物质单体含量低于2%的聚合物;
(三)为了进行工艺研究、开发而生产或者进口新化学物质数量不超过1000千克的,可以申请为期一年的免于申报,不予延续;
(四)为了在中国境内用中国的供试生物进行新化学物质生态毒理学测试而进口新化学物质测试样品的。

申请办理免于申报手续的申报人应当向登记中心提交免于申报的申请表和有关符合本条第一款所列情形的证明材料,并保存该物质的科学研究、工艺研究与开发、生产或者进口的数量、客户名称等记录。

第三章 登记

第十四条 登记中心自收到申报人提交的申报材料之日起15日内,根据本办法的规定对申报材料进行形式审查,符合规定的,予以受理并书面通知申报人;对不符合规定的,不予受理,并书面通知申报人。

登记中心发现申报人提交的申报材料不齐全或者不符合本办法要求的,应当一次性书面通知申报人需要补正的全部内容。

登记中心对予以受理的,自受理之日起5日内将申报材料提交评审委员会。

第十五条 评审委员会自收到申报材料之日起60日内,按照国家环境保护总局有关新化学物质环境管理标准与技术规范的规定,对该化学物质的环境影响进行评估,并将书面评估意见提交国家环境保护总局。

第十六条 国家环境保护总局自收到评审委员会的书面评估意见之日起30日内对申报材料作出是否予以登记的决定。对予以登记的,签发登记证;不予登记的,说明理由。

国家环境保护总局将决定通知登记中心,由登记中心将决定书面通知申报人。

第十七条 对于办理免于申报的,登记中心自收到申请材料之日起15日内提出处理建议,报国家环境保护总局审核。

国家环境保护总局自收到申请材料和处理建议之日起15日内对免于申报的申请做出是否予以免于申报的决定,并将决定通知登记中心,由登记中心将决定书面通知申报人。

第十八条 国家环境保护总局对于根据本办法第十六条、第十七条作出予以登记或者免于申报决定的,应当将决定和新化学物质环境影响监管通知单通知该新化学物质生产者或者进口者所在地省级环境保护部门。

省级环境保护部门将决定和新化学物质环境影响监管通知单通知该新化学物质生产者或者进口者所在地设区的市级或者县级环境保护部门。

第四章 监督管理

第十九条 登记证持有人应当自每次实际生产、进口或者将新化学物质转移到使用者之日起5日内,向生产者或者进口者所在地县级环境保护部门填报新化学物质生产、进口及流向情况备案表。

生产者或者进口者所在地县级环境保护部门自收到备案表之日起5日内报设区的市级环境保护部门,设区的市级环境保护部门自收到备案表之日起5日内报省级环境保护部门,省级环境保护部门自收到备案表之日起5日内报国家环境保护总局。

第二十条 新化学物质转移出生产或者进口地的,生产者或者进口者所在地县级环境保护部门自收到备案表之日起5日内,应当将新化学物质流向情况及该新化学物质的决定、环境影响监管通知单通知使用者所在地县级环境保护部门。

使用者所在地县级环境保护部门自收到新化学物质流向情况及该新化学物质的决定、环境影响监管通知单之日起5日内报设区的市级环境保护部门,设区的市级环境保护部门自收到材料之日起5日内报省级环境保护部门。

第二十一条 登记证持有人应当将新化学物质申报、生产或者进口、新化学物质影响等资料,保存至该化学物质公布之日。

第二十二条 环境保护部门在审批生产新化学物质或者用进口的新化学物质从事生产的新建、改建、扩建项目环境影响评价文件时,应当将该项目是否取得登记证作为审查的重要依据。

第二十三条 县级以上环境保护部门应当对本行政区域内的新化学物质进行监督检查,发现新化学物质严重危害环境的,应当责令生产者、进口者或者使用者立即采取应急措施,消除危害,并将有关情况径报国家环境保护总局,同时报告上一级环境保护部门。

国家环境保护总局接到报告后,应当进行核查,并可以撤销该新化学物质生产者或者进口者持有的登记证。

第五章 法律责任

第二十四条 违反本办法规定,申报人在申领登记证的过程中弄虚作假的,由国家环境保护总局责令改正,处一万元以上三万元以下罚款,同时公告其违规行为,记载其不良记录,并在三年内不予受理其新化学物质申报。

第二十五条 违反本办法规定,有下列行为之一的,由县级以上地方环境保护部门责令改正,处三万元以下罚款, 并报告国家环境保护总局,由国家环境保护总局公告其违规行为,记载其不良记录,并在三年内不予受理其新化学物质申报。

(一)拒绝环境保护部门现场检查,或者在检查时弄虚作假的;
(二)未按规定填报新化学物质生产、进口以及流向情况备案表的;
(三)未按规定保存新化学物质申报、生产或者进口、新化学物质影响等资料的;
(四)未申报或者未取得登记证生产或者进口新化学物质的。

第二十六条 从事新化学物质环境管理的机构及其工作人员违反本办法规定,滥用职权、玩忽职守,或者泄露申报人商业秘密和技术秘密的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则

第二十七条 下列文件的格式和内容由国家环境保护总局统一规定:

(一)新化学物质申报表;
(二)新化学物质免于申报申请表;
(三)新化学物质登记证;
(四)新化学物质环境影响监管通知单;
(五)新化学物质生产、进口及流向情况备案表。

第二十八条 新化学物质申报登记收费按照国家有关规定执行。

第二十九条 本办法自2003年10月15日起施行。